Sentencia nº 3043-2019 de Corte Suprema de Justicia - Corte Suprema de 10 de Noviembre de 2021
| Fecha de Resolución | 10 de Noviembre de 2021 |
| Emisor | Corte Suprema |
10/11/2021 – AMPARO –
3043-2019
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CONSTITUIDA EN TRIBUNAL DE AMPARO. Guatemala, diez de noviembre de dos mil veintiuno.
I)Se integra con los suscritos Magistrados, de conformidad con las actas número cuarenta y cinco guion dos mil diecinueve (45-2019) de fecha once de octubre de dos mil diecinueve, número cuarenta guion dos mil veinte (40-2020) de fecha doce de octubre de dos mil veinte y cincuenta guion dos mil veintiuno (50-2021) de fecha doce de octubre de dos mil veintiuno, correspondiente a las sesiones extraordinarias de la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en el artículo 2 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el artículo 71 de la Ley del Organismo Judicial y de la Opinión Consultiva emitida por la Corte de Constitucionalidad el ocho de octubre de dos mil diecinueve, expediente cinco mil cuatrocientos setenta y siete guion dos mil diecinueve (5477-2019). II)Se tiene a la vista para dictar sentencia, el amparo solicitado por elPARTIDO POLÍTICO PROSPERIDAD CIUDADANA -PC-a través de su secretaria general del Comité Ejecutivo Nacional, D.A.E.K.S., contra elTRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL.El postulante actúa bajo la dirección y procuración de la abogada S.M.V.C..
ANTECEDENTES
A) Fecha de interposición: el treinta y uno de octubre de dos mil diecinueve.
B) Acto reclamado: Resolución del Tribunal Supremo Electoral de fecha veintiséis de septiembre de dos mil diecinueve, dictada dentro del expediente tres mil novecientos setenta y dos guion dos mil diecinueve (3972-2019) que declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por el postulante y confirmó la resolución número SRC guion R guion seiscientos noventa y siete guion dos mil diecinueve (SRC-R-697-2019) emitida por la Dirección General del Registro de Ciudadanos del Tribunal Supremo Electoral, donde se interpuso sanción de multa equivalente en moneda nacional de cincuenta mil un dólares ($50,001.00) de los Estados Unidos de América.
C) Fecha de notificación del acto reclamado al postulante: veintinueve de octubre de dos mil diecinueve.
D) Uso de recursos contra el acto impugnado: ninguno.
E) Violaciones que denuncia: seguridad jurídica y debido proceso.
HECHOS QUE MOTIVAN EL AMPARO
A) Del estudio de los antecedentes y del escrito de interposición del amparo, se resume lo siguiente: a) La Inspección General del Tribunal Supremo Electoral remitió informe a la Dirección General del Registro de Ciudadanos, en el cual señaló que: «…a) en las páginas de Facebook identificadas como Prosperidad Ciudadana, Prosperidad Ciudadana Puerto San José, Prosperidad Ciudadana Comalapa, Prosperidad Ciudadana Chiquimulilla, Prosperidad Ciudadana Retalhuleu, se observan publicaciones en las que se hace referencia a las actividades tales como: jornada medicas (sic) de diferente índole, entrega de uniformes, noches de cine, clases de zumba, entrega de víveres, dichas actividades se han realizado en diferentes fechas: (sic) b) Que la Unidad Especializada de Control y Fiscalización de las finanzas de los Partidos Políticas (sic) confirman que dichas actividades no han sido reportadas como gastos. Se considera que existen suficientes elementos de convicción que sustenten y/o evidencien la organización política Prosperidad Ciudadana está infringiendo la Ley Electoral y de Partidos Políticos…». b) Posteriormente, la Dirección General del Registro de Ciudadanos del Tribunal Supremo Electoral corrió audiencia por tres días al Partido Político Prosperidad Ciudadana, en la que dicho partido manifestó que no efectuó ningún pago de publicidad en la red social Facebook y que los gastos descritos serían reportados en el mes de julio de dos mil diecinueve; la Dirección General del Registro de Ciudadanos en resolución número SRC guion R guion seiscientos noventa y siete guion dos mil diecinueve (SRC-R-697-2019) de fecha cinco de septiembre de dos mil diecinueve, declaró: «…por la transgresión a la norma observada por el partido político “PROSPERIDAD CIUDADANA” (PC), al establecerse claramente la Campaña Electoral Ilegal que realizó al Otorgar u ofrecer prebendas, regalos y/o cualquier otra retribución que implico (sic) clientelismo con fines electorales, se le impone Sanción de Multa equivalente en moneda nacional de CINCUENTA MIL UN DOLARES (sic) ($.50,001.00) de los Estados Unidos de América…». c) Inconforme con lo resuelto el partido político PROSPERIDAD CIUDADANA –PC-, planteó recurso de nulidad alegando que la única acción sancionable es el pago de pauta publicitaria, pero su página no realizó dicho pago, tampoco publicó las actividades que el señor sub inspector informó, además, no consta que las acciones cometidas hayan sido instruidas por el Comité Ejecutivo Nacional del referido partido político. d) El Tribunal Supremo Electoral en resolución del veintiséis de septiembre de dos mil diecinueve (acto reclamado) declaró sin lugar el recurso de nulidad, al considerar que el partido político no desvirtuó los hechos imputados relacionados a la prohibición contenida en el artículo 223 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. e) Señaló el postulante al interponer la presente acción de amparo que la autoridad impugnada al emitir el acto reclamado vulneró sus derechos constitucionales, ya que reconoció que cometió faltas sin que existan pruebas que determinen que el Comité Ejecutivo Nacional ordenó las publicaciones o actividades que se sancionaron, con lo cual se aceptaría que se ejecuten sanciones a faltas no cometidas. f) Petición concreta: solicitó que se otorgue el presente amparo, se deje sin efecto la resolución que constituye el acto reclamado y se ordene a la autoridad impugnada emitir nueva resolución, que declare con lugar el recurso de nulidad planteado.
B) Casos de procedencia: citó los incisos a), d) y f) del artículo 10 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.
C) Leyes violadas: señaló los artículos 12, 136 literal b) y 140 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos.
TRÁMITE DEL AMPARO
A) A. provisional: no se decretó, según resolución de fecha veintidós de enero de dos mil veinte.
B) Tercero interesado: D. General del Registro de Ciudadanos.
C) Remisión de antecedentes: certificación del expediente número tres mil novecientos setenta y dos guion dos mil diecinueve (3972-2019) de fecha diecinueve de diciembre de dos mil diecinueve, extendida por el Secretario del Tribunal Supremo Electoral.
D) Impugnaciones: Ninguna.
E) Pruebas: las admitidas e incorporadas mediante resolución del siete de noviembre de dos mil veinte, mediante la cual se prescindió del período probatorio.
F) Auto para mejor fallar: esta Corte lo decretó en resolución del cinco de mayo de dos mil veintiuno, por medio del cual se le ordenó al Tribunal Supremo Electoral que remitiera dentro del plazo de cinco días informe certificado y presentara documentos de soporte en el que se detallara lo siguiente: “…a ) indique los parámetros y criterios de calificación que tomó en cuenta para imponer las multas a cada uno de los supuestos infractores; b) Si previo a la imposición de las multas se les corrió audiencia a los sancionados, y la oportunidad de presentar cargos en su defensa al tenor del artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala; c) Si al imponer la sanción (cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América), tanto el supuesto infractor como a la organización política por parte de ese tribunal electoral, que fundamento legal se aplicó…”.
G) Del cumplimiento de lo requerido en auto para mejor fallar: la autoridad impugnada mediante memorial de fecha dos de agosto de dos mil veintiuno, dio cumplimiento a lo requerido en el auto anteriormente descrito, habiendo informado que la inobservancia a las prohibiciones en materia electoral trae como consecuencia la imposición de multa, la cual debe gradarse conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos que establece que el monto se contemplará entre el equivalente en moneda nacional de cincuenta mil un dólar a doscientos cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América, dependiendo de la gravedad del hecho, habiendo impuesto, en el presente caso, la sanción más baja a una sola infracción, pudiendo impugnarla mediante el recurso de nulidad. Añadió que la Corte de Constitucionalidad ha sentado jurisprudencia en cuanto a la omisión en otorgar audiencia a las organizaciones políticas en los procedimientos sancionatorios y en la imposición de multas en materia electoral, pues la normativa electoral no tiene previsto un procedimiento previo –audiencia- para la imposición de las amonestaciones privadas o públicas, las que deben ser por escrito y justificando su imposición, criterio sostenido en las sentencias del veintitrés de julio y veintiocho de junio, ambas de dos mil diecinueve y cinco y veintiuno de mayo de dos mil veinte, emitidas dentro de los expedientes tres mil cincuenta y cuatro guion dos mil diecinueve, dos mil quinientos ochenta y dos guion dos mil diecinueve, quinientos sesenta y uno guion dos mil veinte y cuatrocientos setenta y siete guion dos mil veinte (3054-2019, 2582-2019, 561-2020 y 477-2020).
Por su parte, el Registro de Ciudadanos informó: a) Parámetros y criterios de calificación que tomó en cuenta para imponer la multa al interponente del amparo: “…La Ley Electoral y de Partidos Políticos en su capítulo ocho, regula lo relativo a las sanciones que el Tribunal Supremo Electoral está facultado para imponer, entre las que figura la multa, estableciendo parámetros para su imposición, dependiendo de la calificación y gravedad de la infracción a las normas del relacionado cuerpo normativo, cometida por la agrupación política de que se trate. En el presente caso, el amparista fue sancionado con multa de cincuenta mil un dólares de los Estados Unidos de América ($50,001.00) al haberse determinado que, en efecto, se configuró infracción de su parte a las disposiciones relacionadas con campaña electoral ilegal. Consecuentemente la sanción impuesta se ajusta a los parámetros establecidos en el artículo 90 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, los cuales fueron tomados en cuenta, en su oportunidad, por la Dirección General del Registro de Ciudadanos». b) Si previo a la imposición de la multa se les corrió audiencia a los sancionados y la oportunidad de presentar cargos en su defensa al tenor del artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala. «Sí, se le corrió audiencia a la organización política, mediante providencia número SRC guion P guion ocho mil seiscientos cincuenta y ocho guion dos mil diecinueve (SRC-P-8658-2019), de fecha nueve de julio de dos mil diecinueve, notificada el veinticinco del mes y año indicados…». c) Si al imponer la sanción (cincuenta mil un dólares de los Estados Unidos de América) tanto al supuesto infractor como a la organización política por parte de ese tribunal electoral, qué fundamento legal se aplicó. «…la sanción impuesta se realizó en observancia a lo regulado en los artículo 1, 18, 21 Ter, 22, 88, 90, 155, 163 y 223 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos; y 1 del Reglamento de la Unidad Especializada de Control y Fiscalización de las Finanzas de los Partidos Políticos, como consecuencia de haber incurrido en campaña electoral ilegal, la cual contraría el espíritu de la Ley de la materia».
ALEGATOS DE LAS PARTES
A) El postulante, al evacuar la audiencia conferida, reiteró los conceptos vertidos en el memorial de interposición.
B) La autoridad impugnada: Tribunal Supremo Electoral, al formular su alegato expresó que en el acto reclamado se sustentó la procedencia de la multa que debe imponerse al partido político, además que dicha autoridad actuó con apego a la norma constitucional de la materia, con lo que garantizó la certeza jurídica, aunado a que no se vulneró el derecho de defensa del amparista, ya que el recurso de nulidad interpuesto fue conocido, tramitado y resuelto conforme a la normativa aplicable. Añadió que emitir una resolución contrario a los intereses de quien la propone no implica agravio constitucional. Solicitó que se deniegue la acción de amparo promovida.
C) El tercero interesado: D. General del Registro de Ciudadanos, arguyó que el acto reclamado fue emitido conforme a derecho, pues se realizaron las consideraciones fácticas y legales respecto al caso concreto que le hicieron declarar sin lugar la impugnación promovida. Pidió que se deniegue la acción de amparo.
D) El Ministerio Público, Fiscalía de Asuntos Constitucionales, A. y Exhibición Personal, únicamente compareció a apersonarse.
CONSIDERANDO
-I-
De la naturaleza del amparo: con fundamento en el artículo 265 del texto constitucional y el segundo considerando de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, lo instituye como una garantía constitucional contra la arbitrariedad de un acto, disposición, resolución o ley de autoridad, con carácter de extraordinaria y subsidiaria, con el fin de proteger a las personas contra amenazas de violación a sus derechos o como un restaurador, en caso la infracción ya hubiese ocurrido. No hay ámbito que no sea susceptible de amparo y procederá siempre que los actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven implícitos una amenaza, restricción o violación de los derechos que la Constitución y las leyes garantizan.
La exigencia de fundamentación de las decisiones emitidas por los órganos administrativos y jurisdiccionales: en el ejercicio de las facultades que ostentan, consiste esencialmente, en que los fallos que dicten deben contener una argumentación lógica y estructurada de los motivos en que basan sus pronunciamientos, los cuales serán producto del análisis lógico-jurídico de los hechos sometidos a su conocimiento, de acuerdo a los preceptos legales aplicables al caso concreto.
En materia electoral el amparo: opera como garante de los derechos reconocidos por la ley para que las autoridades electorales enmarquen su conducta dentro de lo que prescriben la Constitución Política de la República de Guatemala y la Ley Electoral y de Partidos Políticos. No procede el amparo cuando del estudio de las actuaciones se evidencia que la autoridad contra la que se solicita actuó conforme a las disposiciones legales aplicables al caso concreto, sin que su actitud evidencie violación a derecho constitucional alguno.
-II-
La Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo 12 regula: «Derecho de defensa. La defensa de la persona y sus derechos son inviolables. Nadie podrá ser condenado, ni privado de sus derechos, sin haber sido citado, oído y vencido en proceso legal ante juez o tribunal competente y preestablecido. Ninguna persona puede ser juzgada por Tribunales Especiales o secretos, ni por procedimientos que no estén preestablecidos legalmente…». La cuestión relevante de este artículo con respecto a la imposición de una multa estriba en que debe seguirse el procedimiento preestablecido legalmente, siendo este un aspecto formal que requiere necesariamente el derecho del posible infractor a ser oído dentro del procedimiento, en concordancia con el derecho de audiencia que le asiste.
La Corte de Constitucionalidad ha referido que el derecho de defensa no es exclusivo del proceso judicial sino debe emplearse en todo tipo de procedimiento al señalar: «...Los derechos de audiencia y al debido proceso reconocidos en el artículo 12 de la ley fundamental, al provenir de una norma general prevista en la parte dogmática, deben tener plena observancia en todo procedimiento en que se sancione, condene o afecten derechos de una persona. Tienen mayor relevancia y características en los procesos judiciales es cierto, pero su aplicación es imperativa en todo tipo de procedimientos, aún ante la administración pública y Organismo Legislativo y cualquier otra esfera de actuación, media vez, por actos de poder público, se afecten derechos de una persona. Tales derechos abarcan la potestad de ser oído, de ofrecer y producir medios de prueba y de rebatir las argumentaciones deducidas, y el pronunciamiento definitivo de conformidad con la ley. Su observancia es vital por cuanto determina protección de los derechos de la persona y fortalece la seguridad jurídica (...) En caso semejante, refiriéndose a la garantía constitucional de audiencia, “esta Corte” ha expresado que se trata, en cada uno de los procedimientos que leyes de diversa índole han previsto, de satisfacer la exigencia de oír adecuadamente a quien la denuncia afecte, a fin de llevar a cabo el iter procesal, porque es la audiencia la que legítima la labor de ponderación del asunto que la autoridad deba decidir, salvo, desde luego, frente al silencio del obligado a responder, que puede obrar como tácito asentimiento del hecho por el cual se le cuestiona (...) Este derecho de la persona ha sido virtualmente la principal preocupación de esta Corte en el ejercicio de su competencia en amparo, habiéndose establecido su doble condición de derecho propio y garantía de otros derechos. El desarrollo jurisprudencial ha ido perfilando los alcances de este derecho y, en particular, en lo que al caso examinado concierne, la garantía de audiencia. Pasados doce años de análisis constante por esta Corte de los elementos que integran el debido proceso, debe considerarse consolidado el principio de que la audiencia prevista en las leyes procesales es no sólo fundamental sino elemental (...) Siendo el amparo una protección de los derechos de la persona cuando a ésta se le ha inferido agravio, no puede tenerse como causa fenecida aquella en la que una de las partes no ha tenido oportunidad de defensa, o que se le haya privado de sus derechos sin las garantías del debido proceso, siendo entre éstas de valor capital el de la audiencia o citación, que implican la base de un verdadero juicio (...). En virtud de la supremacía constitucional, todo el ordenamiento jurídico debe guardar armonía con los valores, principios y normas, por lo que en materia administrativa, como en cualquier otra, el derecho de defensa y el de audiencia deben sostenerse plenamente (...) respecto del proceso legal (...) no pueden tenerse como iguales los judiciales con los administrativos, por existir en la legislación diferentes regulaciones, las que responden a la naturaleza de cada uno de ellos, siendo, eso sí, aplicables a ambos aquellos principios que son fundamentales en todo sistema de Derecho...». G. número cincuenta y siete, expediente número 272-2000, sentencia del seis de julio del año dos mil. En similar criterio se pronunció la Corte de Constitucionalidad en: ii) sentencia del doce de noviembre de dos mil quince, en los expedientes acumulados 1309 y 1389-2015; iii) sentencia del quince de febrero de dos mil diecisiete, dictada en el expediente número 4815-2017.
Por lo tanto, de manera elemental deberá apreciarse para la imposición de una sanción electoral, que en el mismo procedimiento de sanción se haya cumplido con oír al posible sancionado, so pena de incurrir en error sustancial procedimental que implicaría la ilegalidad en la imposición.
-III-
Nociones doctrinarias sobre el derecho administrativo sancionatorio. El autor J.B.S., profesor instructor de Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, Chile, en la Revista Chilena de Derecho, número especial del año mil novecientos noventa y ocho, con respecto a los elementos para definir a las sanciones administrativas, indica que: “…Desde una perspectiva amplia, se estimará como sanción toda aquella retribución negativa dispuesta por el Ordenamiento Jurídico como consecuencia de la realización de una conducta…”. Para lo anterior, sitúa elementos que toda sanción administrativa debe contener, dentro de los cuales destacan los siguientes: Vinculación a una infracción administrativa: el citado autor indica que: “…por lo menos respecto de las garantías de reserva legal y de tipicidad estas deberían cumplirse, ello porque el rango de la norma estaría cumplido ya que estamos en presencia de una ley y la subsunción de la misma al caso concreto requeriría de una tipificación previa para su aplicación, al modo de las infracciones…”, de lo cual se advierte necesario que la conducta típica sancionable sea efectuada por el sujeto pasivo para poder aplicarse la norma respectiva. Sobre este aspecto es relevante considerar quién es el infractor al efectuarse una supuesta propaganda en redes sociales de un candidato, sobre todo si se realiza en el perfil personal del mismo, sin que para ello el partido político haya ejercido actividad alguna.
La consagración en el ordenamiento jurídico: el profesor J.B.S. señala que este aspecto implica lo siguiente: “…el concepto de infracción administrativa supone que se trate de una vulneración al Ordenamiento Jurídico, que había sido previamente tipificada como infracción. Ahora en el caso de las sanciones, veremos que también estas deben venir establecidas como tales por el ordenamiento…”. Sobre lo anterior, debe tomarse en cuenta si en la utilización de redes sociales, en cuanto al perfil personal de un candidato, el partido político realiza conducta alguna y si así fuera, la misma estaría tipificada por el artículo 90 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.
La tramitación de un procedimiento sancionador: el citado autor refiere que: “…La sanción administrativa debe ser impuesta por una Administración Pública, previa tramitación del correspondiente procedimiento administrativo sancionador, sin que constitucionalmente sea posible la imposición de sanciones de plano…”. Acerca de este aspecto es que cobra relevancia el derecho de defensa constitucional puesto que, si bien una conducta puede ser tipificada y sancionada por una ley, lo es también que debe estar regulado un procedimiento que necesariamente debe darle derecho de audiencia al posible sancionado, por lo que implicaría un proceder arbitrario de la autoridad el realizar un procedimiento investigativo que no le otorgue el derecho a pronunciarse al interesado.
La Corte de Constitucionalidad respecto al derecho de audiencia, en sentencia del diecisiete de marzo de dos mil quince dictada en el expediente número 5447-2014, ha considerado que tal garantía consiste en: “…El derecho de defensa y el principio del debido proceso se encuentran garantizados por el artículo 12 de la Constitución Política de la República y su observancia conlleva que nadie pueda ser afectado en sus derechos sin haber sido citado, oído y vencido en juicio ante un órgano jurisdiccional competente y preestablecido. Este derecho debe ser observado no solamente en los procesos instaurados ante los jueces o tribunales, sino también, ante las autoridades administrativas. Para tal efecto deben agotarse procedimientos que permitan a los interesados la oportunidad de exponer sus argumentos, aportar los medios de convicción conforme a la pretensión que formulen, ejercer control sobre la probanza de la contraparte, obtener una resolución razonada y que se fundamente en los preceptos jurídicos aplicables al caso; asimismo, les asiste el derecho a recurrir en la eventualidad que se encuentren inconformes con la decisión adoptada. Esta Corte ha considerado en casos anteriores que: “los derechos de audiencia y al debido proceso reconocidos en el artículo 12 de la ley fundamental, al provenir de una norma general prevista en la parte dogmática, deben tener plena observancia en todo procedimiento en que se sancione, condene o afecten derechos de una persona.Tienen mayor relevancia y características en los procesos judiciales, pero su aplicación es imperativa en todo tipo de procedimientos, aún ante la administración pública.” (Todo lo anteriormente transcrito y parafraseado está contenido en las sentencias de seis de julio de dos mil y de veinticinco de abril de dos mil siete, respectivamente, dictadas en los expedientes [272-2000 y 2522-2006]…”, (resaltado es propio).
La responsabilidad: sobre este punto, el citado profesor indica: “…en principio, solo pueden ser sancionados aquellos a quien la ley considera responsables de la sanción-aunque no necesariamente sean los culpables de la infracción, como en el caso de las personas jurídicas-, me parece que el concepto de sanción debe contener, por lo menos, el elemento de atribución de la misma a su responsable…”.
-IV-
El artículo 90 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en la parte conducente, que constituye la base legal para la imposición de multas establece: “Multas. Se sancionará con multa al partido político que: (…) g) Incumpla las obligaciones relativas a las normas del financiamiento o sobrepase los límites máximos de gasto en propaganda electoral establecidos por el Tribunal Supremo Electoral; (…) m) Difunda propaganda electoral por cualquier medio de comunicación, que contenga expresiones que contravengan la legislación ordinaria (…) n) Incurra en las prohibiciones contenidas en el artículo 223 de la presente Ley; ñ) Realice propaganda electoral fuera de los límites temporales o en contravención con las disposiciones de la presente Ley. El monto de las multas imponibles se contemplará entre el equivalente en moneda nacional, de quinientos (US$500.00) a doscientos cincuenta mil (US$250,000.00) Dólares de los Estados Unidos de América, de conformidad con los siguientes parámetros: (…) c) Para los casos contenidos en las literales g), h), j), l), m), n), y ñ) del presente artículo, el monto de la multa imponible se contemplará entre el equivalente en moneda nacional, de cincuenta mil un Dólar (US$50,001.00) a doscientos cincuenta mil Dólares (US$250,000.00) de los Estados Unidos de América, dependiendo de la gravedad del hecho. Las multas podrán ser impugnadas mediante los recursos de ley (…) La autoridad electoral determinará el monto de la multa dentro de los límites establecidos en este artículo y de conformidad con la gravedad del acto sancionado. El pago de la multa impuesta no exime el cumplimiento de la obligación infringida…”. Por su parte el artículo 223 de la referida norma legal establece: «De las prohibiciones. Durante cualquier proceso electoral es terminantemente prohibido: a) Hacer propaganda electoral pegando o pintando rótulos en efigies, paredes, señales, rótulos, puentes y monumentos, salvo que se trate de propiedad privada y se cuente con autorización del dueño. (…) n) Realizar actividades de propaganda anticipada…». De las normas legales antes relacionadas, con respecto al hecho puntual de realizar alguna conducta sancionable por parte de un candidato, se desprende que sólo podría adecuarse a lo indicado en los incisos m), n) y ñ) del artículo 90 antes referido, puesto que los demás incisos citados corresponden únicamente a la actividad propia de los partidos políticos.
-V-
En materia electoral la máxima autoridad es el Tribunal Supremo Electoral,tal como lo regula el artículo 121 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos al preceptuar que: “El Tribunal Supremo Electoral es la máxima autoridad en materia electoral. Es independiente y de consiguiente, no supeditado a organismo alguno del Estado. Su organización, funcionamiento y atribuciones están determinados en esta ley”. Opera en este caso el amparo como un medio contralor de la actuación del Tribunal dentro de los límites de su competencia para que su actuar se enmarque dentro del debido proceso y la correcta aplicación de la ley. En ese orden de ideas, en el ámbito electoral el amparo se extiende a cualquier situación susceptible de ser conculcada por medio de actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad que lleven implícitos amenaza, restricción o violación a los derechos reconocidos por la Constitución Política de la República de Guatemala, por parte de la autoridad competente.
En el presente caso, tal como se estableció en párrafos anteriores, el postulante solicita amparo dado que se encuentra en desacuerdo con la sanción que le fue impuesta por el Tribunal Supremo Electoral, la que quedó confirmada con la emisión del acto reclamado, ya que estima que la misma vulnera sus derechos fundamentales de seguridad jurídica y a un debido proceso, así como que existe la amenaza cierta e inminente que la autoridad objetada reconozca que se cometieron faltas sin que existan pruebas que determinen que el Comité Ejecutivo Nacional ordenó las publicaciones o actividades que fueron sancionadas.
La Constitución Política de la República de Guatemala no reconoce en forma expresa principios o elementos que, en la configuración del derecho administrativo sancionador, deban observarse; sin embargo, es evidente la necesidad de regular la facultad sancionadora de la administración con el fin de evitar la arbitrariedad en su actuación y de hacer prevalecer, ante esta, los derechos constitucionales reconocidos por la Ley Suprema. En ese orden de ideas, ha sido criterio reiterado en jurisprudencia y doctrina, la imperativa aplicación de los principios que limitan aquella potestad propios de derecho penal, al derecho administrativo sancionador –aunque con ciertos matices–, por cuanto la orden forma parte del ejercicio de la actividad punitiva estatal.
En ese contexto, esta Corte advierte que el artículo 17 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al establecer que no son punibles las acciones u omisiones que no estén calificadas como delito o falta y penadas por ley anterior a su perpetración, alude al principio de legalidad de las sanciones que exige la determinación precisa de las penas, castigos que pueden ser impuestos por las autoridades en ejercicio del poder punitivo estatal. Su ámbito de aplicación no se restringe a los asuntos penales, sino que tiene plena validez en todo el campo de la actividad punitiva de la administración pública, pues la ausencia de reglas y principios propios que rijan el ámbito sancionatorio del Estado implica que los principios y las garantías sustanciales y procesales del derecho penal general sean aplicables al derecho administrativo sancionador; entre ellos el de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme el cual nadie puede ser castigado administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la penalidad correspondiente.
De esa cuenta, se denota que la prohibición de imponer sanciones si no es conforme a normas sustanciales previas que las determinen, resulta extensiva a todos los procedimientos administrativos en los que se pretenda tal aplicación. Además, el correctivo administrativo, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administración pública, entre otros, es consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, por lo que debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados, lo que exige que la sanción esté contemplada en una norma de rango legal –reserva de ley–, y la disposición que la contenga debe determinar con claridad el castigo o, por lo menos, permitir su determinación mediante criterios que el legislador establezca para el efecto. En otros términos, la previa tipificación de la descripción legal de una conducta específica a la que se vincula una corrección administrativa, resulta indispensable como garantía del principio de legalidad, a efecto de controlar la arbitrariedad judicial y administrativa.
Lo anterior no significa que los principios del derecho penal se apliquen exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder punitivo del Estado, toda vez que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen distinciones importantes. Así, a diferencia del derecho penal, estos no sólo no afectan la libertad física u otros valores, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes especiales; los principios de tipicidad y legalidad no tienen la misma rigurosidad exigible en aquella materia, pues en el derecho administrativo sancionador se admiten los tipos “en blanco” o no autónomos, en donde la tipicidad se obtiene de la lectura de varias normas que deben ser integradas sistemáticamente para establecer exactamente en qué consiste la conducta proscrita. Aun así, el comportamiento reprochable debe estar precisado inequívocamente, como también el castigo correspondiente, a fin de garantizar, a su vez, el principio de seguridad jurídica, que permita predecir, con cierto grado de certeza las conductas que constituyen una infracción y la punición correspondiente.
La Corte de Constitucionalidad, ha considerado que el principio de legalidad exige: a) que el señalamiento de la acción prohibida y la sanción correlativa emane directamente del legislador, debiendo, consecuentemente, estar fundamentadas en ley, por lo cual, no puede transferirse a la administración pública una facultad abierta en esta materia; b) que este señalamiento sea previo a la comisión del ilícito que determine la imposición de la sanción, y c) que esta se determine no sólo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable, aunque esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan su gradación, como el señalamiento de topes máximos o mínimos. En este sentido se pronunció dicho tribunal en las sentencias del veintiocho de noviembre de dos mil cinco, nueve de enero de dos mil siete y diez de diciembre de dos mil ocho, dictadas dentro de los expedientes acumulados 878 y 879-2005, expediente 758-2004 y los acumulados 3171 y 3221-2006, respectivamente.
La exigencia constitucional no sólo determina la necesidad de que las infracciones administrativas encuentren sustento en una ley ordinaria, sino que esta, al establecer los elementos objetivos y subjetivos de la conducta prohibida, no genere inseguridad, de suerte que para el administrado exista la certeza de que su calificación y punición no quedará a la absoluta reserva de la administración, originando duda e incertidumbre y, sobre todo, permitiendo un actuar arbitrario de esta, contrario al mandato contenido en el artículo 2° de la Constitución Política de la República de Guatemala, el que se determina como deber del Estado, la garantía de seguridad a los habitantes, valor que, en su acepción de seguridad jurídica, el ordenamiento está llamado a observar.
Es decir que este principio se manifiesta en la existencia de un poder reglado en la administración, de tal forma que constituye un límite a la libre apreciación de los hechos por parte de esta. Por ende, el control de las normas que le atribuyen potestades discrecionales a la administración debe llevarse a cabo por medio de su contraste con el principio de legalidad, los cuales obligan al legislador a regular el ámbito de su actuación, pues ello constituirá no sólo el límite, sino la fuente de su función. Tal obligación surge porque los preceptos normativos no logran prever todos los supuestos posibles, por ello la autoridad administrativa está facultada para actuar dentro de cierto margen de discrecionalidad, debiendo tener en cuenta las circunstancias o criterios que determinan tal margen, los cuales están establecidos en la ley, en virtud que de ello depende que esa discrecionalidad no se transforme en arbitrariedad.
-VI-
Del estudio de la acción constitucional planteada y de sus respectivos antecedentes se advierte que el postulante pretende que se declare que en el acto reclamado se le conculcaron derechos constitucionales porque según su criterio la resolución impugnada está fundada en acciones cometidas por personas que no consta que hayan recibido instrucción expresa del Comité Ejecutivo Nacional para realizar las actividades que se le imputan al Partido Político Prosperidad Ciudadana, aunado a que en su página no solo no se realizó pago de publicidad, sino que tampoco se publicaron las actividades por las cuales fueron sancionados, además que el reporte de gastos se presentó el veintinueve de julio y cuatro de septiembre de dos mil diecinueve.
Habiéndose efectuado las consideraciones legales, doctrinarias y jurisprudenciales que precede, es pertinente realizar el análisis que se refiere, como primer aspecto, a la supuesta vulneración del principio de legalidad. En el caso sub judice, la Dirección General del Registro de Ciudadanos, en resolución
SRC guion R guion seiscientos noventa y siete guion dos mil diecinueve (SRC-R-697-2019) dictada con fecha cinco de septiembre de dos mil diecinueve, sancionó al partido político Prosperidad Ciudadana, con una multa equivalente en moneda nacional a cincuenta mil un dólares de los Estados Unidos de América (USD 50,001.00), imputándole el hecho de: “otorgar u ofrecer prebendas, regalos y/o cualquier otra retribución que implique clientelismo con fines electorales” conforme el inciso m) del artículo 223 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, por ofrecer mediante la red social “Facebook” prebendas, regalos y otras retribuciones. Dicha sanción fue confirmada por la autoridad impugnada en el acto reclamado, consistente en la resolución del veintiséis de septiembre de dos mil diecinueve, en la que se declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por el postulante. Sin embargo, esta Corte establece que el uso de la red social relacionada no se encuentra tipificada expresamente en la Ley Electoral y de Partidos Políticos como sancionable, lo que puede generar duda e incertidumbre al administrado, ya que la calificación y punición queda en absoluta reserva de la autoridad impugnada, lo que va en detrimento del principio de legalidad que le asiste al postulante.
En el caso que nos ocupa, la sanción impuesta al postulante devino como consecuencia de publicaciones relacionadas con la promoción del Partido Político ahora postulante, hechas mediante la red social “Facebook”, la cual la autoridad impugnada considera como medio de comunicación social, basándose para el efecto en la amplia definición que de estos realiza el reglamento de la ley de la materia, consideración que fue propia de la autoridad impugnada y que podría ser arbitraria en su efectiva aplicación. Aunado a lo anterior, no puede soslayarse que la publicación cuestionada no se efectuó en el muro del perfil del referido partido político, mismo que de acuerdo a la descripción contenida en su página oficial se define como: «una utilidad social que ayuda a las personas a comunicarse más eficazmente con sus amigos, familiares y compañeros de trabajo», por lo que al estar limitado el impacto de sus publicaciones estrictamente a sus seguidores, no podría sostenerse que implicaba clientelismo con fines electorales, ya que no es posible establecer con certeza de qué forma las mencionadas publicaciones podrían influir en el ánimo de sus seguidores para incitarlos al voto, y cuáles de estos podrían ser efectivamente electores de este.
De lo anteriormente relacionado, esta corte de termina que el Tribunal Supremo Electoral al momento de emitir el acto reclamado transgredió los derechos constitucionales del amparista, pues se estableció: i) se sancionó al partido político Prosperidad Ciudadana por la cantidad de cincuenta mil un dólares de los Estados Unidos de América (US$50,001.00), no estableciendo en forma plena la responsabilidad de quien cometió directamente la supuesta infracción, si el partido político o los candidatos de dicho partido, ni se determinó fehacientemente quien fue el supuesto infractor, pues, de acuerdo al artículo 90 incisos m), n) y ñ) y 203 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, se debió analizar a quien pertenecían las cuentas de la red social de “Facebook” a las que se hizo referencia en los antecedentes del amparo y si fue una actividad propia de los candidatos postulados o del partido político sancionado, con dicho proceder se vulneró el debido proceso y derecho de defensa del interponente. ii) Se vulneró el principio de legalidad, relacionado con que el señalamiento de la acción prohibida y la sanción correlativa emane directamente del legislador, debiendo, consecuentemente, estar fundamentadas en ley, por lo cual, no puede transferirse a la administración pública una facultad abierta en esta materia, ya que la autoridad reprochada considera como medio de comunicación social, con base en las citadas normas reglamentarias, para aplicar la sanción derivada de la conducta regulada en el artículo 223 inciso m) de la Ley Electoral y de Partidos Políticos que no tiene tal connotación, ya que esta, de acuerdo a la descripción contenida en su página oficial se define como: “una utilidad social que ayuda a las personas a comunicarse más eficazmente con sus amigos, familiares y compañeros de trabajo”, y si bien es cierto, en dicha red social existen protocolos y políticas para la contratación de publicidad, la consideración de la misma como medio de comunicación social, para aplicar la sanción irrespeta el principio de legalidad, dejando en estado de incertidumbre a los administrados, ya que la ley en la materia no regula de forma taxativa el alcance de lo que puede considerarse como medio de comunicación social y con quienes puede considerarse que puede darse el «clientelismo», dado que la red social indicada crea relaciones entre amigos, familiares y compañeros, lo que vulnera asimismo la seguridad y certeza de las que debe estar revestida el ordenamiento jurídico. iii) Se sancionó al partido político Prosperidad Ciudadana por haber otorgado u ofrecido prebendas, regalos y/o cualquier otra retribución que implicara clientelismo con fines electorales, no obstante, se le corrió audiencia para que se pronunciara con relación a la infracción de las normas de Financiamiento a las Organizaciones Políticas y las que regulan la Unidad Especializada sobre Medios de Comunicación y Estudios de Opinión, sin encuadrar específicamente la actitud del supuesto infractor, lo cual incidió negativamente en el derecho de defensa del sancionado, pues no le era factible defenderse o presentar argumentos de descargo específicos por lo que al final fue multado.
En conclusión se estima que la autoridad denunciada transgredió los derechos fundamentales del amparista, los cuales ameritan que sean reparados pues como se indicó anteriormente no se efectuó un análisis de la normativa atinente, por lo que es procedente otorgar el amparo planteado, se deje sin efecto el acto reclamado y se ordena al Tribunal Supremo Electoral reconduzca su actuación a efecto de que respete el derecho de defensa, el debido proceso y principio de legalidad, y, en caso que determine alguna responsabilidad en los hechos denunciados, proceda a sancionar al o los responsables conforme lo antes considerado.
Doctrina legal: La Corte de Constitucionalidad ha estimado que el agravio es un elemento esencial para la procedencia del amparo, sin su concurrencia no es posible el otorgamiento y protección que dicha garantía conlleva; sobre todo, cuando la autoridad impugnada al emitir el acto reclamado ha procedido en el ejercicio de las facultades legales que rigen su actuación y no se evidencia violación de ningún derecho fundamental garantizado por la Constitución y las leyes. Es pertinente señalar que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en este sentido en los siguientes expedientes: i) Sentencia de fecha veintitrés de agosto de dos mil cuatro, proferida en el expediente 1156-2004: “…Hay agravio cuando una persona es afectada por un acto que le perturbe algún derecho constitucional. Siendo éste un elemento esencial para la procedencia del amparo, sin su concurrencia no es posible el otorgamiento y protección que conlleva...”. ii) Sentencia de fecha veintiséis de octubre de dos mil diez emitida en el expediente 999-2010. iii) Fallo del veintisiete de mayo de dos mil catorce dictado en el expediente 5006-2013.
-VII-
En virtud de considerar que la autoridad denunciada actuó conforme a la buena fe que revisten todos los fallos administrativos, se le exonera de la condena en costas.
LEYES APLICABLES
Artículos: los citados y 1, 3, 4, 7, 8, 10, 12 inciso a) 19, 20, 42 y 44 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 77, 141 y 143 de la Ley del Organismo Judicial; 29 y 35 del Acuerdo 1-2013; 2 inciso a) del Auto Acordado 1-2013 ambos de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO
LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CONSTITUIDA EN TRIBUNAL DE AMPARO,con base en lo considerado y leyes citadas, al resolverDECLARA: I) OTORGA EN DEFINITIVAel amparo promovido por elPARTIDO POLÍTICO PROSPERIDAD CIUDADANA -PC-a través de su secretaria general del Comité Ejecutivo Nacional, D.A.E.K.S., en contra delTRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL; en consecuencia: a) se deja en suspenso en cuanto al reclamante, la resolución del veintiséis de septiembre de dos mil diecinueve dictada por el Tribunal Supremo Electoral; dentro del expediente número tres mil novecientos setenta y dos guion dos mil diecinueve (3972-2019); b) restituye al postulante en la situación jurídica afectada; c) ordena a la autoridad impugnada resolver lo relativo a la multa impuesta conforme a la ley y lo aquí considerado, respetando las garantías constitucionales del postulante, bajo apercibimiento de imponer la multa de quinientos quetzales a cada uno de los magistrados, en caso de no acatar lo resuelto dentro del plazo de cinco días de haber recibido la certificación, sin perjuicio de las responsabilidades legales en que pudieran incurrir; d) no se condena en costas a la autoridad impugnada por lo considerado.II)Oportunamente, remítase a la Corte de Constitucionalidad copia certificada del presente fallo, para los efectos contenidos en el artículo 81 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.I.N., certifíquese y en su oportunidad archívese el expediente.
S.P.V.Q., Presidente del Organismo Judicial y Corte Suprema de Justicia; N.O.M.M., Magistrado Vocal Segundo de la Corte Suprema de Justicia; V.O. y O., Magistrada Vocal Tercera de la Corte Suprema de Justicia; N.A.V.L., M.P., Sala Primera de la Corte de Apelaciones del Ramo Penal de Delitos de F. y Otras Formas de Violencia Contra la Mujer y Violencia Sexual, Guatemala; J.F.B., Magistrado Vocal Quinto de la Corte Suprema de Justicia; S.A.P.C., Magistrado Vocal Sexto de la Corte Suprema de Justicia; B.C.C., M.P. de la Sala de la Corte de Apelaciones del Ramo Penal en Materia Tributaria y Aduanera, Guatemala; S.V.G.M., Magistrada Vocal Octavo de la Corte Suprema de Justicia; J.A.G.D., Magistrado Presidente, Sala Tercera de la Corte de Apelaciones del Ramo Penal Narcoactividad y Delitos Contra el Ambiente; H.E.O.P., Magistrado Presidente, Sala Segunda de la Corte de Apelaciones del Ramo Penal de P.M.R. y Extinción de Dominio; J.A.P.B., Magistrado Vocal Décimo Primero de la Corte Suprema de Justicia; M.E.M.A., Magistrada Vocal Décimo Segunda de la Corte Suprema de Justicia; M.D.B., Magistrado Vocal Décimo Tercero de la Corte Suprema de Justicia; D.L.N.F., Secretaria de de la Corte Suprema de Justicia.
