Sentencia nº 2045-2019 de Corte Suprema de Justicia - Corte Suprema de 13 de Octubre de 2021
| Fecha de Resolución | 13 de Octubre de 2021 |
| Emisor | Corte Suprema |
13/10/2021 – AMPARO –
2045-2019
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CONSTITUÍDA EN TRIBUNAL DE AMPARO.Guatemala, trece de octubre de dos mil veintiuno.
I)Se integra con los suscritos Magistrados, de conformidad con las actas número cuarenta y cinco guion dos mil diecinueve (45-2019) de fecha once de octubre de dos mil diecinueve, número cuarenta guion dos mil veinte (40-2020) de fecha doce de octubre de dos mil veinte y cincuenta guion dos mil veintiuno (50-2021) de fecha doce de octubre de dos mil veintiuno, correspondiente a las sesiones extraordinarias de la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en el artículo 2 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el artículo 71 de la Ley del Organismo Judicial y de la Opinión Consultiva emitida por la Corte de Constitucionalidad el ocho de octubre de dos mil diecinueve, expediente cinco mil cuatrocientos setenta y siete guion dos mil diecinueve (5477-2019).II)Se tiene a la vista para dictar sentencia el amparo solicitado porEFRAÍN CUC MORÁNcontra elTRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL. El compareciente actúa bajo la dirección de la abogada A.E.G.M..
ANTECEDENTES
A) Fecha de interposición: el veintinueve de julio de dos mil diecinueve.
B) Acto reclamado: resolución del doce de julio de dos mil diecinueve, proferida por el Tribunal Supremo Electoral, mediante la cual confirma la de fecha veintiséis de junio de dos mil diecinueve, emitida por la Dirección General del Registro de Ciudadanos, que impuso multa de cincuenta mil un dólares de los Estados Unidos de América ($50,001.00) al señor E.C.M., candidato a Alcalde del municipio de Santa Cruz Verapaz, departamento de Alta Verapaz, por el partido político TODOS, con base en lo preceptuado en el artículo 223 literal a) de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.
C) Fecha de notificación al postulante del acto reclamado: veinticuatro de julio de dos mil diecinueve.
D) Uso de recursos contra el acto reclamado: ninguno.
E) Violaciones que denuncia: derecho de defensa, debida fundamentación, deberes del Estado, libre acceso a tribunales y dependencias del Estado, libertad e igualdad y protección judicial.
HECHOS QUE MOTIVAN EL AMPARO
A) De lo expuesto por el postulante y de los antecedentes se resume lo siguiente: a) Derivado de una denuncia hecha por el Alcalde del municipio de Santa Cruz Verapaz, departamento de Alta Verapaz, en la que señaló que sobre un rótulo que identificaba un proyecto de agua potable de dicho municipio, fue desplegada una manta vinílica donde se promocionaba la candidatura del señor E.C.M., para la Alcaldía de la localidad, contraviniendo lo establecido en el artículo 223 literal a) de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, la Dirección General del Registro de Ciudadanos, luego de la investigación correspondiente, sancionó con multa de cincuenta mil un dólares de los Estados Unidos de América ($50,001.00), al señor C.M. y al Partido Político TODOS, que lo apoyaba en sus aspiraciones políticas. b) Inconforme, el señor hoy postulante del amparo, interpuso recurso de nulidad, el cual fue declarado sin lugar en resolución de fecha doce de julio de dos mil diecinueve, dentro del expediente dos mil ochocientos noventa y seis guion D guion dos mil diecinueve (2896-D-2019), que constituye el acto reclamado, confirmando la multa impuesta. c) E.C.M. acude al amparo al considerar vulnerados sus derechos de defensa y una debida fundamentación, deberes del Estado, libre acceso a tribunales y dependencias del Estado, libertad e igualdad y protección judicial, porque la resolución mediante la cual se le impuso la multa relacionada no le fue notificada en forma personal y la resolución objetada carece de la debida fundamentación porque la sanción que le fue impuesta se basó en lo regulado en el artículo 223 literal a) de la Ley Electoral y de Partidos Políticos y lo resuelto por la autoridad objetada hace referencia a otros artículos que no tienen relación con lo imputado a su persona. d) Petición concreta: que sea otorgado en definitiva el amparo, dejando sin efecto la resolución objetada y, como consecuencia, se ordene al Tribunal Supremo Electoral dictar una nueva en que declare con lugar el recurso de nulidad interpuesto por su persona.
B) Casos de procedencia: citó el artículo 10, literal a) de la Ley de A., Exhibición Personal y de Constitucionalidad.
C) Leyes violadas: señaló los artículos 2, 4 y 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 8, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
TRÁMITE DEL AMPARO
A) A. provisional: no se decretó.
B) Terceros interesados: D. General del Registro de Ciudadanos y Partido Político TODOS.
C) Remisión de antecedentes: copia del expediente dos mil ochocientos noventa y seis guion D guion dos mil diecinueve (2896-D-2019) del Tribunal Supremo Electoral.
D) Pruebas: las admitidas e incorporadas mediante resolución del veinticuatro de septiembre de dos mil veinte, mediante la cual se prescindió del periodo probatorio.
E) Auto para mejor fallar: esta Corte lo decretó en resolución de fecha cinco de mayo de dos mil veintiuno, en que solicitó al Tribunal Supremo Electoral que el plazo de cinco días remitiera a esta Tribunal informe certificado y que presentara los documentos de soporte que permitiera establecer: a) los parámetros y criterios de calificación que tomó en cuenta para imponer la multa al interponente del amparo; b) si previo a la imposición de la multa, se le corrió audiencia al sancionado y la oportunidad de presentar cargos en su defensa al tenor del artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala y c) qué fundamento legal aplicó para imponer la sanción de cincuenta mil un dólares de los Estados Unidos de América ($50,001.00), tanto al supuesto infractor como a la organización política, por parte de ese tribunal electoral.
G) Del cumplimiento de lo requerido en auto para mejor fallar: la autoridad impugnada mediante memorial de fecha veinticuatro de mayo de dos mil veintiuno, dio cumplimiento a lo requerido en auto del cinco de mayo de dos mil veintiuno, adjuntando para el efecto oficio de fecha diecinueve de mayo de dos mil veintiuno, suscrito por O.A. de Paz Quintana, D. del Registro de Ciudadanos del Tribunal Supremo Electoral en el que informó lo siguiente: a) Parámetros y criterios de calificación que se tomaron en cuenta para imponer la multas al interponente de amparo: «En el presente caso, el amparista fue sancionado con multa de cincuenta mil un dólares de los Estados Unidos de América ($50,001.00) al haberse determinado que, en efecto, se configuró infracción de su parte a las disposiciones relacionadas con las prohibiciones permanentes dispuestas para funcionarios públicos. Consecuentemente la sanción impuesta se ajusta a los parámetros establecidos en el artículo 90 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, los cuales fueron tomados en cuenta, en su oportunidad, por la Dirección General del Registro de Ciudadanos». b) Si previo a la imposición de las multas se les corrió audiencia a los sancionados y la oportunidad de presentar cargos en su defensa al tenor del artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala: «Respecto al anterior cuestionamiento, es importante traer a cuenta que la Dirección General del Registro de Ciudadanos, órgano administrativo competente para sancionar de conformidad con lo previsto en su artículo 155 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, por considerar que la acción realizada por el amparista fue un hecho notorio, en virtud de relacionarse con actos publicitarios, emitió la resolución sancionatoria sin correr audiencia». Hizo mención a que la Corte de Constitucionalidad en el expediente cuatrocientos setenta y siete guion dos mil veinte (477-2020), en un caso similar estimó que el artículo 90 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos no prevé un procedimiento mediante el cual se otorgue audiencia para los imposición de multas, únicamente indica que de existir inconformidad con la multa que le fue impuesta el sancionado, puede objetar la decisión mediante los recursos administrativos contemplados en la ley. c) Si al imponer la sanción (cincuenta mil un dólares de los Estados Unidos de América), tanto al supuesto infractor como a la organización política por parte de ese tribunal, electoral que fundamento legal se aplicó: «Del análisis de las actuaciones contenidas dentro del expediente de mérito, esta Dirección en observancia a lo regulado en los artículos 88, 89, 90, 91, 96, 155 literal f), 163 literales c) y d) , 193, 219, 220, 221, y 223 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos; 62 Bis y 69 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos; 8 y 10 del Reglamento de la Unidad Especializada de Medios de Comunicación y Estudios de Opinión; y (sic) 2 y 19 del Reglamento de Control, Fiscalización de Financiamiento Público y Privado, de las Actividades Permanentes y de Campaña Electoral de las Organizaciones Políticas, consideró pertinente sancionar tanto a la organización como a los infractores, como consecuencia de haber incurrido en propagan da ilegal, la cual contraría el espíritu de la Ley de la materia».
ALEGATOS DE LAS PARTES
A) El postulante, no obstante fue legalmente notificado, no evacuó la audiencia conferida.
B) Autoridad objetada: argumentó que es necesario mencionar que, como consta en los antecedentes, los recursos procedentes fueron presentados ante este Tribunal y los mismos fueron debidamente conocidos, tramitados y resueltos conforme a lo que la ley constitucional de la materia regula, garantizando el derecho de defensa, que las notificaciones se practicaron conforme a la ley y que la autorización del propietario del inmueble en el cual se ubicó la valla que dio lugar al proceso que subyace al amparo no prejuzga sobre el cumplimiento de los procesos establecidos para la campaña electoral, no existiendo autorización que faculte al propietario del inmueble relacionado a colocar valla alguna en el mencionado lugar. Solicitó se deniegue la acción de amparo promovida.
C) Terceros interesados: 1) El D. General del Registro de Ciudadanos indicó: esta Dirección, estima que la autoridad impugnada emitió la resolución objeto de la acción de amparo que se examina conforme a derecho, lo cual se evidencia de la simple lectura de las constancias procesales. Por lo que ese alto Tribunal al dictar la sentencia de rigor, deberá denegar la acción de amparo promovida por el señor E.C.M. en contra del Tribunal Supremo Electoral. 2) Partido Político TODOS, a pesar de haber sido debidamente notificado, no compareció a evacuar la audiencia conferida.
D) El Ministerio Público, a través de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, A.s y Exhibición Personal, por medio de su agente fiscal se apersonó al proceso y solicitó únicamente que se abra a prueba el amparo.
CONSIDERANDO
-I-
De la naturaleza del amparo: con fundamento en el artículo 265 del texto constitucional y el segundo considerando de la Ley de A., Exhibición Personal y de Constitucionalidad, lo instituye como una garantía constitucional contra la arbitrariedad de un acto, disposición, resolución o ley de autoridad, con carácter de extraordinaria y subsidiaria, con el fin de proteger a las personas contra amenazas de violación a sus derechos o como un restaurador, en caso la infracción ya hubiese ocurrido. No hay ámbito que no sea susceptible de amparo y procederá siempre que los actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven implícitos una amenaza, restricción o violación de los derechos que la Constitución y las leyes garantizan.
La exigencia de fundamentación de las decisiones emitidas por los órganos administrativos y jurisdiccionales: en el ejercicio de las facultades que ostentan, consiste esencialmente, en que los fallos que dicten deben contener una argumentación lógica y estructurada de los motivos en que basan sus pronunciamientos, los cuales serán producto del análisis lógico-jurídico de los hechos sometidos a su conocimiento, de acuerdo a los preceptos legales aplicables al caso concreto.
En materia electoral el amparo: opera como garante de los derechos reconocidos por la ley para que las autoridades electorales enmarquen su conducta dentro de lo que prescriben la Constitución Política de la República de Guatemala y la Ley Electoral y de Partidos Políticos. No procede el amparo cuando del estudio de las actuaciones se evidencia que la autoridad contra la que se solicita actuó conforme a las disposiciones legales aplicables al caso concreto, sin que su actitud evidencie violación a derecho constitucional alguno.
-II-
La Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo 12 regula: «Derecho de defensa. La defensa de la persona y sus derechos son inviolables. Nadie podrá ser condenado, ni privado de sus derechos, sin haber sido citado, oído y vencido en proceso legal ante juez o tribunal competente y preestablecido. Ninguna persona puede ser juzgada por Tribunales Especiales o secretos, ni por procedimientos que no estén preestablecidos legalmente…». La cuestión relevante de este artículo con respecto a la imposición de una multa estriba en que debe seguirse el procedimiento preestablecido legalmente, siendo este un aspecto formal que requiere necesariamente el derecho del posible infractor a ser oído dentro del procedimiento, en concordancia con el derecho de audiencia que le asiste.
La Corte de Constitucionalidad ha referido que el derecho de defensa no es exclusivo del proceso judicial sino debe emplearse en todo tipo de procedimiento al señalar: «...Los derechos de audiencia y al debido proceso reconocidos en el artículo 12 de la ley fundamental, al provenir de una norma general prevista en la parte dogmática, deben tener plena observancia en todo procedimiento en que se sancione, condene o afecten derechos de una persona. Tienen mayor relevancia y características en los procesos judiciales es cierto, pero su aplicación es imperativa en todo tipo de procedimientos, aún ante la administración pública y Organismo Legislativo y cualquier otra esfera de actuación, media vez, por actos de poder público, se afecten derechos de una persona. Tales derechos abarcan la potestad de ser oído, de ofrecer y producir medios de prueba y de rebatir las argumentaciones deducidas, y el pronunciamiento definitivo de conformidad con la ley. Su observancia es vital por cuanto determina protección de los derechos de la persona y fortalece la seguridad jurídica (...) En caso semejante, refiriéndose a la garantía constitucional de audiencia, “esta Corte” ha expresado que se trata, en cada uno de los procedimientos que leyes de diversa índole han previsto, de satisfacer la exigencia de oír adecuadamente a quien la denuncia afecte, a fin de llevar a cabo el iter procesal, porque es la audiencia la que legítima la labor de ponderación del asunto que la autoridad deba decidir, salvo, desde luego, frente al silencio del obligado a responder, que puede obrar como tácito asentimiento del hecho por el cual se le cuestiona (...) Este derecho de la persona ha sido virtualmente la principal preocupación de esta Corte en el ejercicio de su competencia en amparo, habiéndose establecido su doble condición de derecho propio y garantía de otros derechos. El desarrollo jurisprudencial ha ido perfilando los alcances de este derecho y, en particular, en lo que al caso examinado concierne, la garantía de audiencia. Pasados doce años de análisis constante por esta Corte de los elementos que integran el debido proceso, debe considerarse consolidado el principio de que la audiencia prevista en las leyes procesales es no sólo fundamental sino elemental (...) Siendo el amparo una protección de los derechos de la persona cuando a ésta se le ha inferido agravio, no puede tenerse como causa fenecida aquella en la que una de las partes no ha tenido oportunidad de defensa, o que se le haya privado de sus derechos sin las garantías del debido proceso, siendo entre éstas de valor capital el de la audiencia o citación, que implican la base de un verdadero juicio (...). En virtud de la supremacía constitucional, todo el ordenamiento jurídico debe guardar armonía con los valores, principios y normas, por lo que en materia administrativa, como en cualquier otra, el derecho de defensa y el de audiencia deben sostenerse plenamente (...) respecto del proceso legal (...) no pueden tenerse como iguales los judiciales con los administrativos, por existir en la legislación diferentes regulaciones, las que responden a la naturaleza de cada uno de ellos, siendo, eso sí, aplicables a ambos aquellos principios que son fundamentales en todo sistema de Derecho...». G. número cincuenta y siete, expediente número 272-2000, sentencia del seis de julio del año dos mil. En similar criterio se pronunció la Corte de Constitucionalidad en: ii) sentencia del doce de noviembre de dos mil quince, en los expedientes acumulados 1309 y 1389-2015; iii) sentencia del quince de febrero de dos mil diecisiete, dictada en el expediente número 4815-2017.
Por lo tanto, de manera elemental deberá apreciarse para la imposición de una sanción electoral, que en el mismo procedimiento de sanción se haya cumplido con oír al posible sancionado, so pena de incurrir en error sustancial procedimental que implicaría la ilegalidad en la imposición.
-III-
Nociones doctrinarias sobre el derecho administrativo sancionatorio. El autor J.B.S., profesor instructor de Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, Chile, en la Revista Chilena de Derecho, número especial del año mil novecientos noventa y ocho, con respecto a los elementos para definir a las sanciones administrativas, indica que: “…Desde una perspectiva amplia, se estimará como sanción toda aquella retribución negativa dispuesta por el Ordenamiento Jurídico como consecuencia de la realización de una conducta…”. Para lo anterior, sitúa elementos que toda sanción administrativa debe contener, dentro de los cuales destacan los siguientes: Vinculación a una infracción administrativa: el citado autor indica que: “…por lo menos respecto de las garantías de reserva legal y de tipicidad estas deberían cumplirse, ello porque el rango de la norma estaría cumplido ya que estamos en presencia de una ley y la subsunción de la misma al caso concreto requeriría de una tipificación previa para su aplicación, al modo de las infracciones…”, de lo cual se advierte necesario que la conducta típica sancionable sea efectuada por el sujeto pasivo para poder aplicarse la norma respectiva. Sobre este aspecto es relevante considerar quién es el infractor al efectuarse una supuesta propaganda en redes sociales de un candidato, sobre todo si se realiza en el perfil personal del mismo, sin que para ello el partido político haya ejercido actividad alguna.
La consagración en el ordenamiento jurídico: el profesor J.B.S. señala que este aspecto implica lo siguiente: “…el concepto de infracción administrativa supone que se trate de una vulneración al Ordenamiento Jurídico, que había sido previamente tipificada como infracción. Ahora en el caso de las sanciones, veremos que también estas deben venir establecidas como tales por el ordenamiento…”. Sobre lo anterior, debe tomarse en cuenta si en la utilización de redes sociales, en cuanto al perfil personal de un candidato, el partido político realiza conducta alguna y si así fuera, la misma estaría tipificada por el artículo 90 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.
La tramitación de un procedimiento sancionador: el citado autor refiere que: “…La sanción administrativa debe ser impuesta por una Administración Pública, previa tramitación del correspondiente procedimiento administrativo sancionador, sin que constitucionalmente sea posible la imposición de sanciones de plano…”. Acerca de este aspecto es que cobra relevancia el derecho de defensa constitucional puesto que, si bien una conducta puede ser tipificada y sancionada por una ley, lo es también que debe estar regulado un procedimiento que necesariamente debe darle derecho de audiencia al posible sancionado, por lo que implicaría un proceder arbitrario de la autoridad el realizar un procedimiento investigativo que no le otorgue el derecho a pronunciarse al interesado.
La Corte de Constitucionalidad respecto al derecho de audiencia, en sentencia del diecisiete de marzo de dos mil quince dictada en el expediente número 5447-2014, ha considerado que tal garantía consiste en: “…El derecho de defensa y el principio del debido proceso se encuentran garantizados por el artículo 12 de la Constitución Política de la República y su observancia conlleva que nadie pueda ser afectado en sus derechos sin haber sido citado, oído y vencido en juicio ante un órgano jurisdiccional competente y preestablecido. Este derecho debe ser observado no solamente en los procesos instaurados ante los jueces o tribunales, sino también, ante las autoridades administrativas. Para tal efecto deben agotarse procedimientos que permitan a los interesados la oportunidad de exponer sus argumentos, aportar los medios de convicción conforme a la pretensión que formulen, ejercer control sobre la probanza de la contraparte, obtener una resolución razonada y que se fundamente en los preceptos jurídicos aplicables al caso; asimismo, les asiste el derecho a recurrir en la eventualidad que se encuentren inconformes con la decisión adoptada. Esta Corte ha considerado en casos anteriores que: “los derechos de audiencia y al debido proceso reconocidos en el artículo 12 de la ley fundamental, al provenir de una norma general prevista en la parte dogmática, deben tener plena observancia en todo procedimiento en que se sancione, condene o afecten derechos de una persona. Tienen mayor relevancia y características en los procesos judiciales, pero su aplicación es imperativa en todo tipo de procedimientos, aún ante la administración pública.” (Todo lo anteriormente transcrito y parafraseado está contenido en las sentencias de seis de julio de dos mil y de veinticinco de abril de dos mil siete, respectivamente, dictadas en los expedientes [272-2000 y 2522-2006]…”, (resaltado es propio).
La responsabilidad: sobre este punto, el citado profesor indica: “…en principio, solo pueden ser sancionados aquellos a quien la ley considera responsables de la sanción-aunque no necesariamente sean los culpables de la infracción, como en el caso de las personas jurídicas-, me parece que el concepto de sanción debe contener, por lo menos, el elemento de atribución de la misma a su responsable…”.
-IV-
El artículo 90 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en la parte conducente, que constituye la base legal para la imposición de multas establece: “Multas. Se sancionará con multa al partido político que: (…) g) Incumpla las obligaciones relativas a las normas del financiamiento o sobrepase los límites máximos de gasto en propaganda electoral establecidos por el Tribunal Supremo Electoral; (…) m) Difunda propaganda electoral por cualquier medio de comunicación, que contenga expresiones que contravengan la legislación ordinaria (…) n) Incurra en las prohibiciones contenidas en el artículo 223 de la presente Ley; ñ) Realice propaganda electoral fuera de los límites temporales o en contravención con las disposiciones de la presente Ley. El monto de las multas imponibles se contemplará entre el equivalente en moneda nacional, de quinientos (US$500.00) a doscientos cincuenta mil (US$250,000.00) Dólares de los Estados Unidos de América, de conformidad con los siguientes parámetros: (…) c) Para los casos contenidos en las literales g), h), j), l), m), n), y ñ) del presente artículo, el monto de la multa imponible se contemplará entre el equivalente en moneda nacional, de cincuenta mil un Dólar (US$50,001.00) a doscientos cincuenta mil Dólares (US$250,000.00) de los Estados Unidos de América, dependiendo de la gravedad del hecho. Las multas podrán ser impugnadas mediante los recursos de ley (…) La autoridad electoral determinará el monto de la multa dentro de los límites establecidos en este artículo y de conformidad con la gravedad del acto sancionado. El pago de la multa impuesta no exime el cumplimiento de la obligación infringida…”. Por su parte el artículo 223 de la referida norma legal establece: «De las prohibiciones. Durante cualquier proceso electoral es terminantemente prohibido: a) Hacer propaganda electoral pegando o pintando rótulos en efigies, paredes, señales, rótulos, puentes y monumentos, salvo que se trate de propiedad privada y se cuente con autorización del dueño. (…) m) Otorgar u ofrecer prebendas, regalos o cualquier otra retribución que implique clientelismo con fines electorales…». De las normas legales antes relacionadas, con respecto al hecho puntual de realizar alguna conducta sancionable por parte de un candidato, se desprende que sólo podría adecuarse a lo indicado en los incisos m), n) y ñ) del artículo 90 antes referido, puesto que los demás incisos citados corresponden únicamente a la actividad propia de los partidos políticos. De lo anterior, debe tomarse en cuenta que las disposiciones legales ordenan que las personas individuales que contravengan lo establecido en la ley de la materia serán multadas.
-V-
En materia electoral la máxima autoridad es el Tribunal Supremo Electoral, tal como lo regula el artículo 121 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos al preceptuar que: “El Tribunal Supremo Electoral es la máxima autoridad en materia electoral. Es independiente y de consiguiente, no supeditado a organismo alguno del Estado. Su organización, funcionamiento y atribuciones están determinados en esta ley”. Opera en este caso el amparo como un medio contralor de la actuación del Tribunal dentro de los límites de su competencia para que su actuar se enmarque dentro del debido proceso y la correcta aplicación de la ley. En ese orden de ideas, en el ámbito electoral el amparo se extiende a cualquier situación susceptible de ser conculcada por medio de actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad que lleven implícitos amenaza, restricción o violación a los derechos reconocidos por la Constitución Política de la República de Guatemala, por parte de la autoridad competente.
En el presente caso, E.C.M. acude al amparo al considerar vulnerados sus derechos de defensa, a una debida fundamentación, deberes del Estado, libre acceso a los tribunales y dependencias del Estado, libertad e igualdad y protección judicial porque en ningún momento se le notificó que existiera una denuncia en su contra y mucho menos se le notificó que se estuviera formando el expediente identificado con el número exp punto IG guion doscientos ochenta y cuatro guion dos mil diecinueve (exp.IG-284-2019), por tanto, si no se le notifica de qué se le está acusando, es imposible que pueda defenderse, sin conocer los hechos, acciones o circunstancias de las que se me acusa, lo que constituye una clara violación al principios constitucional del Derecho de Defensa.
La Constitución Política de la República de Guatemala no reconoce en forma expresa principios o elementos que, en la configuración del derecho administrativo sancionador, deban observarse; sin embargo, es evidente la necesidad de regular la facultad sancionadora de la administración con el fin de evitar la arbitrariedad en su actuación y de hacer prevalecer, ante esta, los derechos constitucionales reconocidos por la Ley Suprema. En ese orden de ideas, ha sido criterio reiterado en jurisprudencia y doctrina, la imperativa aplicación de los principios que limitan aquella potestad propios de derecho penal, al derecho administrativo sancionador –aunque con ciertos matices–, por cuanto la orden forma parte del ejercicio de la actividad punitiva estatal.
En ese contexto, esta Corte advierte que el artículo 17 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al establecer que no son punibles las acciones u omisiones que no estén calificadas como delito o falta y penadas por ley anterior a su perpetración, alude al principio de legalidad de las sanciones que exige la determinación precisa de las penas, castigos que pueden ser impuestos por las autoridades en ejercicio del poder punitivo estatal. Su ámbito de aplicación no se restringe a los asuntos penales, sino que tiene plena validez en todo el campo de la actividad punitiva de la administración pública, pues la ausencia de reglas y principios propios que rijan el ámbito sancionatorio del Estado implica que los principios y las garantías sustanciales y procesales del derecho penal general sean aplicables al derecho administrativo sancionador; entre ellos el de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme el cual nadie puede ser castigado administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la penalidad correspondiente.
De esa cuenta, se denota que la prohibición de imponer sanciones si no es conforme a normas sustanciales previas que las determinen, resulta extensiva a todos los procedimientos administrativos en los que se pretenda tal aplicación. Además, el correctivo administrativo, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administración pública, entre otros, es consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, por lo que debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados, lo que exige que la sanción esté contemplada en una norma de rango legal –reserva de ley–, y la disposición que la contenga debe determinar con claridad el castigo o, por lo menos, permitir su determinación mediante criterios que el legislador establezca para el efecto. En otros términos, la previa tipificación de la descripción legal de una conducta específica a la que se vincula una corrección administrativa, resulta indispensable como garantía del principio de legalidad, a efecto de controlar la arbitrariedad judicial y administrativa.
Lo anterior no significa que los principios del derecho penal se apliquen exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder punitivo del Estado, toda vez que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen distinciones importantes. Así, a diferencia del derecho penal, estos no sólo no afectan la libertad física u otros valores, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes especiales; los principios de tipicidad y legalidad no tienen la misma rigurosidad exigible en aquella materia, pues en el derecho administrativo sancionador se admiten los tipos “en blanco” o no autónomos, en donde la tipicidad se obtiene de la lectura de varias normas que deben ser integradas sistemáticamente para establecer exactamente en qué consiste la conducta proscrita. Aun así, el comportamiento reprochable debe estar precisado inequívocamente, como también el castigo correspondiente, a fin de garantizar, a su vez, el principio de seguridad jurídica, que permita predecir, con cierto grado de certeza las conductas que constituyen una infracción y la punición correspondiente.
La Corte de Constitucionalidad, ha considerado que el principio de legalidad exige: a) que el señalamiento de la acción prohibida y la sanción correlativa emane directamente del legislador, debiendo, consecuentemente, estar fundamentadas en ley, por lo cual, no puede transferirse a la administración pública una facultad abierta en esta materia; b) que este señalamiento sea previo a la comisión del ilícito que determine la imposición de la sanción, y c) que esta se determine no sólo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable, aunque esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan su gradación, como el señalamiento de topes máximos o mínimos. En este sentido se pronunció dicho tribunal en las sentencias del veintiocho de noviembre de dos mil cinco, nueve de enero de dos mil siete y diez de diciembre de dos mil ocho, dictadas dentro de los expedientes acumulados 878 y 879-2005, expediente 758-2004 y los acumulados 3171 y 3221-2006, respectivamente.
La exigencia constitucional no sólo determina la necesidad de que las infracciones administrativas encuentren sustento en una ley ordinaria, sino que esta, al establecer los elementos objetivos y subjetivos de la conducta prohibida, no genere inseguridad, de suerte que para el administrado exista la certeza de que su calificación y punición no quedará a la absoluta reserva de la administración, originando duda e incertidumbre y, sobre todo, permitiendo un actuar arbitrario de esta, contrario al mandato contenido en el artículo 2° de la Constitución Política de la República de Guatemala, el que se determina como deber del Estado, la garantía de seguridad a los habitantes, valor que, en su acepción de seguridad jurídica, el ordenamiento está llamado a observar.
Es decir que este principio se manifiesta en la existencia de un poder reglado en la administración, de tal forma que constituye un límite a la libre apreciación de los hechos por parte de esta. Por ende, el control de las normas que le atribuyen potestades discrecionales a la administración debe llevarse a cabo por medio de su contraste con el principio de legalidad, los cuales obligan al legislador a regular el ámbito de su actuación, pues ello constituirá no sólo el límite, sino la fuente de su función. Tal obligación surge porque los preceptos normativos no logran prever todos los supuestos posibles, por ello la autoridad administrativa está facultada para actuar dentro de cierto margen de discrecionalidad, debiendo tener en cuenta las circunstancias o criterios que determinan tal margen, los cuales están establecidos en la ley, en virtud que de ello depende que esa discrecionalidad no se transforme en arbitrariedad.
-VI-
Del estudio de la acción constitucional planteadas y de sus respectivos antecedentes se advierte que el postulante pretende que se declare que en el acto reclamado se le conculcaron derechos constitucionales porque, según su criterio, la autoridad objetada al emitir la resolución del doce de julio de dos mil diecinueve , no tomó en cuenta los agravios ni las pruebas de descargo que presentó en contra de la resolución emitida por la Dirección General del Registro de Ciudadanos, pues considera que la multa impuesta es arbitraria porque nunca se le notificó que existiera denuncia en su contra, ni que existiera un expediente formándose por esa razón, argumentando además que la resolución que le causa agravio adolece de la debida fundamentación, porque confirma una sanción impuesta con base a artículos diferentes a aquellos que justificaron la sanción.
Habiéndose efectuado las consideraciones legales, doctrinarias y jurisprudenciales que preceden, es pertinente realizar el análisis que se refiere, como primer aspecto, a la supuesta vulneración del derecho de defensa. En el caso sub judice, la Dirección General del Registro de Ciudadanos, en resolución SRC guion R guion cuatrocientos setenta y siete guion dos mil diecinueve (SRC-R-477-2019), dictada con fecha veintiséis de junio de dos mil diecinueve, sancionó al postulante como candidato para Alcalde del Municipio de Santa Cruz Verapaz, departamento de Alta Verapaz, del partido político TODOS, con una multa equivalente en moneda nacional a cincuenta mil un dólares de los Estados Unidos de América (USD 50,001.00), por la infracción del artículo 223 literal a) que promulga: «Durante cualquier proceso electoral es terminantemente prohibido: a) Hacer propaganda electoral pegando o pintando rótulos en efigies, paredes, señales, rótulos, puentes y monumentos, salvo que se trate de propiedad privada y se cuente con autorización del dueño», y en la resolución que constituye el acto reclamado, la sanción se aplica con base en el inciso m) del artículo citado, generando una incongruencia entre la motivación de lo resuelto por la autoridad objetada y lo impugnado mediante el recurso de nulidad planteado contra el auto de fecha veintiséis de junio de dos mil diecinueve, dictado por la Dirección General del Registro de Ciudadanos, que se basó en lo preceptuado en el artículo 223 literal a) de la Ley Electoral y de Partidos Políticos para imponer multa de cincuenta mil un dólares de los Estados Unidos de América ($50,001.00) al señor E.C.M. y la normativa que utilizó el Tribunal Supremo Electoral para emitir el acto reclamado, que fue el artículo 223 precitado pero en su literal m).
Para poder dimensionar el efecto que puede tener esta incongruencia en la esfera de los intereses del postulante del amparo, es necesario traer a la vista el contenido de ambas disposiciones legales, para poderlas comparar con los hechos que dan lugar a la presente acción constitucional. El artículo 223 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos estipula: «Durante cualquier proceso electoral es terminantemente prohibido: a) Hacer propaganda electoral pegando o pintando rótulos en efigies, paredes, señales, rótulos, puentes y monumentos, salvo que se trate de propiedad privada y se cuente con autorización del dueño» mientras que la literal m) promulga: «Otorgar u ofrecer prebendas, regalos o cualquier otra retribución que implique clientelismo con fines electorales». Evidentemente, los presupuestos contenidos en las dos disposiciones legales son completamente diferentes y mientras la sanción impuesta al señor C.M. obedeció a hacer propaganda mediante una manta situada sobre un rótulo que identificaba un proyecto de agua potable del municipio de Santa Cruz Verapaz, departamento de Alta Verapaz, situado en propiedad privada, el acto reclamado justifica la sanción impuesta por haber ofrecido «...prebendas, regalos o cualquier otra retribución que implique clientelismo con fines electorales», al haber incurrido en esta incongruencia, la autoridad objetada incumplió con la debida fundamentación y dejó en estado de indefensión al postulante del amparo, porque la defensa esgrimida en su recurso de nulidad estaba encaminada a desvirtuar la comisión de hechos prohibidos en la literal a) del artículo 223 citado, al pretender demostrar que contaba con el permiso de la dueña del bien inmueble en que se situó la propaganda, pero al pronunciarse el Tribunal Supremo Electoral sobre la aplicación de un presupuesto diferente, deja sin posibilidad de defensa al recurrente, y vulnera sus derechos de debido proceso y a una debida fundamentación. Esta vulneración tiene su origen, en la omisión de dar audiencia al afectado de los cargos que se le hacen, porque el señor E.C.M., alega contar con el permiso de la señora propietaria del bien inmueble donde se situó la manta de propaganda que dio lugar a la sanción, pero nunca se le dio la oportunidad de desvirtuar la denuncia puesta en su contra pues no se le concedió audiencia alguna previo a imponerle la sanción y, al resolver la autoridad reclamada el recurso de nulidad, que oportunamente interpusiera el postulante del amparo, con base en preceptos legales diferentes a los que motivaron la sanción, se hizo nugatoria su defensa porque no podía oponer medios de prueba contra un presupuesto de sanción del que no tenía conocimiento previo.
De lo anteriormente relacionado, esta Corte determina que el Tribunal Supremo Electoral al momento de emitir el acto reclamado transgredió los derechos constitucionales del amparista, pues se estableció: i) que no se les respetó el derecho de audiencia al agraviado, vulnerando de esa forma lo dispuesto por el artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala, toda vez que se le sancionó sin haberle dado previamente la oportunidad de desvanecer los cargos hechos en su contra, lo que a la luz de las consideraciones hechas por esta Corte, tanto doctrinarias como legales y jurisprudenciales, constituye una clara vulneración al derecho de defensa; ii) se violentó el principio de congruencia, pues la resolución que confirmó la sanción impuesta al solicitante del amparo, se basó en preceptos legales completamente diferentes a aquellos que justificaron la sanción, lo que evidencia la falta de análisis del recurso planteado y que dio lugar al acto reclamado en el presente amparo; iii) vulneró el principio de proporcionalidad porque se sancionó tanto al Partido Político TODOS como al postulante del amparo, sin establecer en forma plena la responsabilidad de cada uno de ellos en la supuesta comisión de la falta administrativa.
En conclusión se estima que la autoridad denunciada transgredió los derechos fundamentales del amparista, los cuales ameritan que sean reparados pues como se indicó anteriormente no se efectuó un análisis de la normativa atinente, por lo que es procedente otorgar el amparo planteado, se deje sin efecto el acto reclamado y se ordena al Tribunal Supremo Electoral reconduzca su actuación a efecto de que respete el derecho de defensa, el debido proceso y principio de legalidad, concediéndole al supuesto infractor su derecho de audiencia conforme lo dispuesto por el artículo 12 de Constitución Política de la República de Guatemala y en caso que determine alguna responsabilidad en los hechos denunciados, proceda a sancionar al o los responsables conforme lo antes considerado.
Doctrina legal: La Corte de Constitucionalidad ha estimado que el agravio es un elemento esencial para la procedencia del amparo, sin su concurrencia no es posible el otorgamiento y protección que dicha garantía conlleva; sobre todo, cuando la autoridad impugnada al emitir el acto reclamado ha procedido en el ejercicio de las facultades legales que rigen su actuación y no se evidencia violación de ningún derecho fundamental garantizado por la Constitución y las leyes. Es pertinente señalar que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en este sentido en los siguientes expedientes: i) sentencia de fecha veintitrés de agosto de dos mil cuatro, proferida en el expediente 1156-2004: “…Hay agravio cuando una persona es afectada por un acto que le perturbe algún derecho constitucional. Siendo éste un elemento esencial para la procedencia del amparo, sin su concurrencia no es posible el otorgamiento y protección que conlleva...”. ii) Sentencia de fecha veintiséis de octubre de dos mil diez emitida en el expediente 999-2010. iii) Fallo del veintisiete de mayo de dos mil catorce dictado en el expediente 5006-2013.
-VII-
En virtud de considerar que la autoridad denunciada actuó conforme a la buena fe que revisten todos los fallos administrativos, se le exonera de la condena en costas.
LEYES APLICABLES
Artículos: los citados y 1, 3, 4, 7, 8, 10, 12 inciso a) 19, 20, 42 y 44 de la Ley de A., Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 77, 141 y 143 de la Ley del Organismo Judicial; 29 y 35 del Acuerdo 1-2013; 2 inciso a) del Auto Acordado 1-2013 ambos de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO
LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CONSTITUIDA EN TRIBUNAL DE AMPARO, con base en lo considerado y leyes citadas, al resolverDECLARA: I)OTORGA EN DEFINITIVAel amparo promovido porEFRAÍN CUC MORÁN, en contra delTRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL; en consecuencia:a)se deja en suspenso en cuanto al reclamante, la resolución del doce de julio de dos mil diecinueve dictada por el Tribunal Supremo Electoral; dentro del expediente número dos mil ochocientos noventa y seis guion D guion dos mil diecinueve (2896-D-2019);b)restituye al postulante en la situación jurídica afectada;c)ordena a la autoridad impugnada resolver lo relativo a la multa impuesta conforme a la ley y lo aquí considerado, respetando el derecho de audiencia y las garantías constitucionales del postulante, bajo apercibimiento de imponer la multa de quinientos quetzales a cada uno de los magistrados, en caso de no acatar lo resuelto dentro del plazo de cinco días de haber recibido la certificación, sin perjuicio de las responsabilidades legales en que pudieran incurrir;d)no se condena en costas a la autoridad impugnada.II)Oportunamente, remítase a la Corte de Constitucionalidad copia certificada del presente fallo, para los efectos contenidos en el artículo 81 de la Ley de A., Exhibición Personal y de Constitucionalidad.I.N., certifíquese y en su oportunidad archívese el expediente.
S.P.V.Q., Presidente del Organismo Judicial y Corte Suprema de Justicia; N.O.M.M., Magistrado Vocal Segundo de la Corte Suprema de Justicia; V.O. y O., Magistrada Vocal Tercera de la Corte Suprema de Justicia; N.A.V.L., Magistrado Presidente Sala Primera de la Corte de Apelaciones del Ramo Penal de Delitos de Femiciido y Otras Formas de Violencia Contra la Mujer y Violencia Sexual; J.F.B., Magistrado Vocal Quinto de la Corte Suprema de Justicia; S.A.P.C., Magistrado Vocal Sexto de la Corte Suprema de Justicia; G.A.D.G., Magistrado Presidente Sala Segunda de la Corte de Apelaciones del Ramo Penal, Narcoactividad y Delitos Contra el Ambiente; S.V.G.M., Magistrada Vocal Octavo de la Corte Suprema de Justicia; J.A.G.D., Magistrado Presidente Sala Tercera de la Corte de Apelaciones del Ramo Penal, Narcoactividad y Delitos Contra el Ambiente; N.G. De León Ramírez, Magistrado Presidente Sala Cuarta de la Corte de Apelaciones del Ramo Penal, Narcoactividad y Delitos Contra el Ambiente; J.A.P.B., Magistrado Vocal Decimo Primero de la Corte Suprema de Justicia; M.E.M.A., Magistrada Vocal Décimo Segunda de la Corte Suprema de Justicia; M.D.B., Magistrado Vocal Décimo Tercero de la Corte Suprema de Justicia. D.L.N.F., Secretaria de de la Corte Suprema de Justicia.
