Sentencia nº 277-2018 de Corte Suprema de Justicia - Supreme Court de 8 de Agosto de 2018
| Presidente | Enfermedades Oncologícas; Derecho a la salud; Derechos Fundamentales; Derechos Sociales |
| Fecha de Resolución | 8 de Agosto de 2018 |
| Emisor | Supreme Court |
08/08/2018 – AMPARO
277-2018
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CONSTITUIDA EN TRIBUNAL DE AMPARO. Guatemala, ocho de agosto de dos mil dieciocho.
I) Se integra con los magistrados suscritos; II) se tiene a la vista para dictar sentencia en el amparo solicitado por elPROCURADOR DE LOS DERECHOS HUMANOS,en contra delMINISTRO DE SALUD PÚBLICA Y ASISTENCIA SOCIAL. El compareciente actúa con el patrocinio del abogado E.R.C.C..
ANTECEDENTES
A) Fecha de interposición: siete de febrero de dos mil dieciocho.
B) Acto reclamado: la amenaza cierta y determinada para la vida y salud de las personas que padecen enfermedades oncológicas, derivado de que la red hospitalaria pública no cuenta con centros especializados para la atención integral de dichos pacientes, lo que encamina al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social a brindar este servicio a través de servicios contratados con la Liga Nacional contra el Cáncer, por medio del Instituto de Cancerología –INCAN–; sin embargo, ese servicio resulta insuficiente, debido a que la cantidad de pacientes que lo requieran, supera la capacidad instalada del mismo, lo que ocasiona la mala prestación del servicio.
C) Fecha de notificación del acto reclamado al postulante: no hubo notificación en virtud de la naturaleza del acto reclamado.
D) Uso de recursos contra el acto impugnado: ninguno.
E) Violaciones que denuncian: derecho a la vida, a la salud, derechos de la mujer, seguridad y desarrollo integral de la persona.
HECHOS QUE MOTIVAN EL AMPARO
A) De lo expuesto por el postulante y del contenido de los antecedentes del amparo, se resume lo siguiente: a) el accionante en su escrito de interposición, manifestó que actualmente existe una amenaza cierta y determinada para la vida y salud de las personas que padecen de enfermedades oncológicas, derivado que la red hospitalaria pública no cuenta con centros especializados para la obtención integral de dichos pacientes, lo que provoca que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social brinde ese servicio pero a través de contratos con la Liga Nacional contra el Cáncer, por medio del Instituto de Cancerología –INCAN–, sin embargo resulta insuficiente, debido a la cantidad de pacientes, ya que la capacidad instalada del mismo supera la demanda de internos, lo que provoca por resultado una mala atención para los usuarios, por lo que la autoridad impugnada vulnera los derechos fundamentales de los pacientes oncológicos al carecer de centros especializados para su atención, dentro de la red hospitalaria pública. b) Petición concreta: solicitó que se otorgue en definitiva el amparo, se ordene a la autoridad reprochada que cese la amenaza cierta y determinada de no garantizar y otorgar los tratamientos integrales suficientes y adecuados así como el suministro de medicamentos, equipo médico especializado, infraestructura y condiciones adecuadas de atención médica que en derecho le corresponden a todos los pacientes oncológicos, asimismo se les garantice el tratamiento integral que como mínimo debe incluir radioterapias, quimioterapias, braquiterapias, yodo radiactivo, cirugía oncológica, radiocirugía, radioterapia de urgencia, cuidados paliativos, atención sicológica, suministro de medicamentos, material quirúrgico, personal suficiente y especializado, infraestructura y condiciones adecuadas de atención médica y se abstengan de realizar acciones que obstaculicen el acceso a ese tratamiento, finalmente se garantice a través de alternativas adecuadas, de acuerdo con los medios legalmente establecidos, que los servicios contratados garanticen el tratamiento adecuado, suficiente e integral a los pacientes que padecen de enfermedades oncológicas, sin limitar los derechos a la salud y vida de los pacientes y a la contratación de un único servicio.
B) Casos de procedencia: citó los incisos a) y b) del artículo 10 de la Ley de A., Exhibición Personal y de Constitucionalidad.
C) Leyes violadas: invocó los artículos 2º, 3º, 9º, 44, 46, 51, 93, 94, 95, 193 y 194 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, XI de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y Observación General número 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que interpretó dicho artículo.
TRÁMITE DEL AMPARO
A) A. provisional: se decretó en resolución del veintiuno de marzo de dos mil dieciocho.
B) Terceras interesadas: Dirección Ejecutiva del Hospital Roosevelt y Dirección Ejecutiva del Hospital General San Juan de Dios.
C) Remisión de antecedentes: informe circunstanciado rendido por el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, el dieciséis de febrero de dos mil dieciocho en el Juzgado de Paz Penal de Faltas de Turno del municipio y departamento de Guatemala.
D) Prueba: se prescindió en resolución del veinticinco de marzo de dos mil dieciocho y se tuvieron admitidos como medios de prueba los siguientes: a) informe circunstanciado presentado por el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, según memorial con número de registro tres mil quinientos ochenta y tres (3583), indicado en el inciso a) del apartado probatorio del memorial de interposición de amparo; b) copia de los documentos indicados en los numerales uno y dos (1 y 2) del apartado probatorio del memorial de interposición de amparo, por haberlos acompañado al mismo; c) los documentos indicados en los incisos b), c) y d) del apartado probatorio del memorial de evacuación con registro interno número seis mil cuatrocientos cincuenta y tres (6453), presentado por el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, autoridad impugnada dentro del presente proceso; y d) los documentos indicados en el apartado probatorio del memorial de evacuación con registro interno número seis mil cuatrocientos sesenta y seis (6466), presentado por la Dirección Ejecutiva del Hospital San Juan de Dios, tercera interesada en el amparo, a través de su director, por haberlos acompañado al mismo y se prescindió en resolución del veinticinco de marzo de dos mil dieciocho.
ALEGACIONES DE LAS PARTES
A) El postulante al evacuar la audiencia, reiteró los argumentos vertidos en el escrito de interposición del amparo.
B) La autoridad impugnada al evacuar la audiencia, manifestó lo siguiente: i) en los oficios remitidos por el Hospital General San Juan de Dios, Hospital Roosevelt y Hospital Regional de Occidente, consta que en cada uno de estos se realiza la atención de servicios a pacientes oncológicos y cuentan con protocolos de atención, ii) a través de Acuerdo Ministerial número setenta y siete guion dos mil dieciocho (77-2018) de fecha quince de marzo de dos mil dieciocho, el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social aprobó el Convenio DA guion veintinueve guion dos mil dieciocho (DA-29-2018) de Provisión de Servicios de Salud, Asistencia Social y Cooperación Financiera, suscrito entre el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y la Liga Nacional contra el Cáncer, de fecha veintiséis de febrero de dos mil dieciocho, con una asignación de veintiún millones setecientos mil quetzales exactos (Q.21,700,000.00) y iii) por medio de Acuerdo Ministerial número cincuenta y siete guion dos mil dieciocho (57-2018) de fecha veintisiete de febrero de dos mil dieciocho, el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social aprobó el Convenio DA guion treinta y ocho guion dos mil dieciocho (DA-38-2018) de Provisión de Servicios de Salud, Asistencia Social y Cooperación Financiera, suscrito entre el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y la Unidad Nacional de Oncología Pediátrica de fecha diecinueve de enero de dos mil dieciocho, por una asignación presupuestaria de cuarenta millones de quetzales (Q. 40,000,000.00). Con base en lo anterior, la autoridad reprochada, argumentó que en el caso concreto, quedó evidenciado que no existe agravio proveniente de un acto u omisión, pues se realizan todas las acciones de acuerdo al presupuesto asignado. Solicitó se deniegue el amparo instado.
C) Dirección Ejecutiva del Hospital Roosevelt, tercera interesada, al evacuar la audiencia conferida, solicitó que se dicte la resolución que en derecho corresponda.
D) Dirección Ejecutiva del Hospital General San Juan de Dios, tercera interesada, al evacuar la audiencia manifestó que ese hospital cumple con garantizar el derecho a la vida y la salud de la población guatemalteca, desarrollando una política progresista en el tratamiento de la oncología en la medida de sus posibilidades, por lo que solicitó se deniegue el amparo instado.
E) El Ministerio Público, Fiscalía de Asuntos Constitucionales, A.s y Exhibición Personal al evacuar la audiencia manifestó que en el caso concreto se ha visto materializada la amenaza cierta y determinada de la autoridad impugnada de no tomar las medidas pertinentes a efecto de garantizar a los pacientes con enfermedades oncológicas, el acceso a los servicios de salud en los distintos centros hospitalarios del país. Solicitó que se otorgue el amparo instado.
CONSIDERANDO
-I-
De la naturaleza del amparo: con fundamento en el artículo 265 del texto constitucional y el segundo considerando de la Ley de A., Exhibición Personal y de Constitucionalidad, lo instituye como una garantía contra la arbitrariedad de un acto, disposición, resolución o ley de autoridad, con carácter de extraordinaria y subsidiaria, con el fin de proteger a las personas contra amenazas de violación a sus derechos o como un restaurador, en caso la infracción ya hubiese ocurrido. No hay ámbito que no sea susceptible de amparo y procederá siempre que los actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven implícitos una amenaza, restricción o violación de los derechos que la Constitución Política de la República de Guatemala y las leyes garantizan.
De la existencia del agravio: según I.B., en su obra El Juicio de A., vigésima edición, editorial P.: México Distrito Federal, el agravio consiste en la causación de un daño, de un perjuicio o de una afectación cometida a la persona en su esfera jurídica; según este autor el agravio consta de varios elementos: a) material: consistente en el daño o perjuicio ocasionados por una autoridad, en ejercicio del poder público, que viola un derecho fundamental, y que además es producido invadiendo las esferas de competencia constitucional o legal. b) Jurídico: consistente en la forma, ocasión o manera en la cual la autoridad estatal causa el daño o el perjuicio, es decir mediante la violación de garantías individuales o por conducto de la extralimitación, o mejor dicho de la interferencia de competencias constitucionales o legales. c) Subjetivo: la persona determinada, bien sea física o moral sobre la que recae el agravio.
Para determinar la procedencia del amparo, se hace necesario que el acto, resolución o disposición reclamada cause agravio; de ahí que resulta improcedente cuando la actuación reclamada carece de efecto agraviante, por haber sido emitida por la autoridad impugnada conforme a las facultades que le son propias, sin afectar derechos fundamentales, siendo el agravio elemento esencial para la procedencia del amparo, sin su concurrencia no es posible el otorgamiento de la protección constitucional solicitada. Doctrina legal: criterio que ha sostenido la Corte de Constitucionalidad mediante la doctrina legal de la falta de agravio en los siguientes casos: i) sentencia de fecha tres de febrero de dos mil diez, dictada dentro de los expedientes acumulados 3112 y 3113-2009, ii) sentencia de fecha dieciocho de marzo de dos mil diez, dentro del expediente número 1172-2009, y iii) sentencia del ocho de abril de dos mil diez, dentro del expediente número 405-2010.
-II-
El postulante interpuso el amparo que ahora se resuelve, argumentando que actualmente existe una amenaza cierta y determinada para la vida y la salud de las personas que padecen de enfermedades oncológicas, derivado de que la red hospitalaria pública no cuenta con centros especializados para la atención integral de dichos pacientes, lo que provoca que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social brinde ese servicio pero a través de contratos con la Liga Nacional contra el Cáncer, por medio del Instituto de Cancerología –INCAN–; sin embargo, este resulta insuficiente, debido a la cantidad de pacientes, ya que la capacidad instalada del mismo, supera la demanda de internos, lo que tiene por consecuencia una mala atención para los usuarios, por lo que la autoridad impugnada vulneró los derechos fundamentales de los pacientes oncológicos al carecer de los centros especializados destinados para ese fin, dentro de la red hospitalaria pública.
Para resolver el presente caso, resulta necesario señalar que la salud es un derecho humano universalmente reconocido; de esa cuenta, el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos se establece: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud…”. El artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para: a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad”.
En el ámbito regional continental, el Protocolo Adicional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, preceptúa en su artículo 10: “1. Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social. 2. Con el fin de hacer efectivo el derecho a la salud los Estados partes se comprometen a reconocer la salud como un bien público y particularmente a adoptar las siguientes medidas para garantizar este derecho: a. la atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria esencial puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad; b. la extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los individuos sujetos a la jurisdicción del Estado; c. la total inmunización contra las principales enfermedades infecciosas; d. la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales y de otra índole; e. la educación de la población sobre la prevención y tratamiento de los problemas de salud, y f. la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables…”.
La Constitución Políticade la República de Guatemala establece en su artículo 93 que: “El goce de la salud es derecho fundamental del ser humano, sin discriminación alguna”. El contenido de ese precepto fundamental se complementa con lo regulado en el artículo 94 que dispone, respecto de la obligación estatal de brindar salud y asistencia estatal: “El Estado velará por la salud y la asistencia social de todos los habitantes. Desarrollará, a través de sus instituciones, acciones de prevención, promoción, recuperación, rehabilitación, coordinación y las complementarias pertinentes a fin de procurarles el más completo bienestar físico, mental y social.”; así también, se complementa con el 95, que hace referencia a la salud como bien público: “La salud de los habitantes de la Nación es un bien público. Todas las personas e instituciones están obligadas a velar por su conservación y restablecimiento”.
El derecho a la salud es definido por el experto de la Organización de las Naciones Unidas, P.H., como: “El derecho a un sistema de salud efectivo e integrado, que abarque la asistencia médica y los determinantes subyacentes de salud, que responda a las prioridades locales y nacionales, y que esté al acceso de todos”. (Publicación del discurso de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos, L.A., durante la 4ta. Sesión del Grupo de Trabajo, sobre el protocolo facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ginebra, 2007, página 19).
Por su parte, el Comité de las Naciones Unidas sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha desarrollado una interpretación de los alcances del derecho a la salud, conforme lo establecido en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. Este se refiere a la tripartita obligación de los Estados de respetar, proteger y satisfacer los derechos reconocidos en el Pacto. Ello requiere que los Estados tomen medidas para evitar que terceras partes interfieran con el derecho a obtener asistencia médica adecuada. Así también supone que los Estados tomen medidas positivas que capaciten a las personas individuales y a los grupos afectados para gozar del derecho a la salud. La obligación de satisfacer las necesidades en materia de salud, requiere que los Estados, por ejemplo: i) otorguen suficiente reconocimiento a ese derecho en los sistemas nacional, político y legal, preferiblemente en forma de implementación legislativa; ii) adopten una política de salud nacional con un plan detallado para realizar el derecho a la salud; iii) aseguren el suministro de atención médica, incluyendo programas de vacunación contra las principales enfermedades infecciosas; iv) aseguren igual acceso a todos los determinantes subyacentes de salud, tales como alimentos nutricionalmente seguros y agua potable, saneamiento básico y condiciones de vida y vivienda adecuada; y v) aseguren la capacitación adecuada de los doctores y personal médico y el suministro de un número suficiente de hospitales, clínicas y otras instalaciones relacionadas con salud, con la debida consideración a su distribución equitativa en todo el país (esa interpretación también fue evocada por la Corte de Constitucionalidad, al emitir la sentencia de veinticuatro de julio de dos mil doce, dentro del expediente 3501-2011).
-III-
Esta Corte estima que, ante la falta de óptimas atenciones en materia de salud, el Estado debe tratar de conservar los niveles alcanzados, con tendencia obligatoria a superar progresivamente las condiciones mínimas de asistencia de salud en aras de lograr el bien común, derivados de su deber apremiante de realizar prestaciones positivas para su satisfacción; ello porque la discontinuidad de tales prestaciones vulnera el principio de no regresividad que debe informar las políticas tendentes a hacer efectivo el goce de los derechos fundamentales, según lo consagrado en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. De acuerdo con ese principio, el reconocimiento de un derecho humano y su efectivización conllevan que se reconozca un status jurídico básico, por lo que su vigencia no puede mermarse o eliminarse posteriormente. El principio de no regresividad veda a las autoridades públicas la posibilidad de adoptar medidas o permitir que se desarrollen situaciones que reduzcan el nivel alcanzado por los derechos sociales y de las prestaciones que goza la población, más aún si se encuentran en situaciones de vulnerabilidad extrema, precariedad o pobreza. Las condiciones de vigencia y acceso a los derechos sociales no pueden reducirse con el transcurso del tiempo, porque ello configura violación al artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El Pacto citado también establece que los Estados parte se comprometen a adoptar medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos (este condicionamiento “máximo de los recursos” disponibles es una cuestión de prueba y variará de acuerdo a la situación económica del país en el que se intente aplicar la normativa del Pacto). Por ello, la obligación de no regresividad constituye una limitación que la Constitución Política de la República de Guatemala y los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos imponen a los poderes legislativo y ejecutivo a las posibilidades de reglamentación de los derechos económicos, sociales y culturales.
Por su pertinencia, esta Corte hace referencia a un segmento del considerando de la sentencia proferida por la Corte de Constitucionalidad el veinticuatro de julio de dos mil doce, dictada dentro del expediente 3501-2011, en la que se evocó lo concerniente a las obligaciones legales que corresponden a la autoridad reclamada: “Además de la obligación del Estado que emana del principio antes analizado, es meritorio, por el objeto que se persigue con el planteamiento del amparo que se resuelve, traer a cuenta lo previsto en algunas disposiciones cuyo propósito lo constituye viabilizar el cumplimiento de las obligaciones estatales. La Ley del Organismo Ejecutivo dispone: i) artículo 7: 'Además de las que le atribuye la Constitución Política (sic) y otras leyes, el Presidente de la República debe velar porque la administración pública se desarrolle en armonía con los principios que la orientan, y porque el régimen jurídico-administrativo del Estado propicie la eficiencia y eficacia. A tales efectos, deberá ejercitar sus facultades de iniciativa de ley para proponer al Congreso de la República las leyes o reformas legislativas que le parezcan necesarias.'; ii) el artículo 22 determina: 'Los Ministros tienen autoridad y competencia en toda la República para los asuntos propios de su ramo, y son responsables de sus actos de conformidad con la Constitución Política de la República de Guatemala y las leyes…'; iii) el artículo 23: 'Los Ministros son los rectores de las políticas públicas correspondientes a las funciones sustantivas de cada Ministerio. Ejercen un papel de coordinación y facilitación de la acción del sector o sectores bajo su responsabilidad, para lo cual deben coordinar esfuerzos y propiciar la comunicación y cooperación entre las diferentes instituciones públicas y privadas que corresponda. Todas las instituciones públicas que tengan funciones relacionadas con el o los ramos de cada Ministerio forman parte del sector o los sectores correspondientes y están obligadas a coordinar con el rector sectorial.'; iv) el artículo 27, literal c), establece entre las atribuciones de los Ministros: '...ejercer la rectoría de los sectores relacionados con el ramo bajo su responsabilidad y planificar, ejecutar y evaluar las políticas públicas de su sector, en coherencia con las políticas públicas de su sector, en coherencia con la política general del gobierno, salvaguardando los intereses del Estado, con apego a la ley…'; iv) el artículo 39 dispone: 'Al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social le corresponde formular las políticas y hacer cumplir el régimen jurídico relativo a la salud preventiva y curativa y a las acciones de protección, promoción, recuperación y rehabilitación de la salud física y mental de los habitantes del país y a la preservación higiénica del medio ambiente; a la orientación y coordinación de la cooperación técnica y financiera en salud y a velar por el cumplimiento de los tratados y convenios internacionales relacionados con la salud en casos de emergencias por epidemias y desastres naturales; y, a dirigir en forma descentralizada el sistema de capacitación y formación de los recursos humanos del sector salud, para ello tiene a su cargo las siguientes funciones: a) Formular y dar seguimiento a la política y los planes de salud pública y, administrar, descentralizadamente, los programas de promoción, prevención, rehabilitación y recuperación de la salud, propiciando a su vez la participación pública y privada en dichos procesos y nuevas formas de financiamiento y mecanismos de fiscalización social descentralizados. b) Proponer las normas técnicas para la prestación de servicios de salud y coordinar con el Ministerio de Comunicaciones, Transporte, Obras Públicas y Vivienda las propuestas de normas técnicas para la infraestructura del sector. c) Proponer la normativa de saneamiento ambiental y vigilar su aplicación. d) Realizar estudios y proponer las directrices para la ejecución de programas de vigilancia y control epidemiológico. e) Administrar en forma descentralizada el sistema de capacitación y formación de recursos humanos en el sector salud. f) Velar por el cumplimiento de los tratados y convenios internacionales relacionados con la salud en casos de emergencia por epidemias y desastres naturales…'”.
En razón del marco normativo antes citado se puntualiza que al Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, por sus atribuciones específicas, le corresponde prevenir la concreción de la amenaza mencionada como acto refutado. No obstante, este Tribunal Constitucional estima que la protección del derecho a la salud, en atención de lo regulado en la normativa internacional en materia de derechos humanos y en la Constitución Política de la República de Guatemala –según la evocación antes considerada–, requiere de la participación de diversos sectores estatales y de acciones que rebasan las atribuciones que el ordenamiento jurídico vigente concede de forma específica a ese órgano ministerial.
Esta corte de l estudio de lo actuado, especialmente del informe circunstanciado rendido por el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, así como de la prueba ofrecida en su momento por el Director del Hospital General San Juan de Dios, consistentes en oficio FL-086-2018 de fecha quince de marzo de dos mil dieciocho que contiene listado de medicamentos oncológicos, protocolo de manejo de cáncer de mama enfermedad temprana, protocolo de cáncer de cervix neoplasia intraepitelial del cervix, protocolo de pacientes con cáncer de ovario, protocolo de leucemia linfoblastica aguda, boletín número veinticinco guion dos mil dieciocho dirigido a proveedores, reporte del sistema de contabilidad integrada gubernamental del mes de enero al mes de marzo de dos mil dieciocho, (todos ellos en copia simple), remitidos a esta Corte, así como lo denunciado por el postulante, es posible determinar que, en efecto, concurre la problemática que denuncia el accionante; no obstante, debe destacarse que tanto la autoridad refutada como el centro asistencial antes señalado, manifestaron que han realizado las gestiones necesarias, a efecto de prestar los servicios de salud a los pacientes con enfermedades oncológicas que acuden a los hospitales nacionales y estiman que, con los recursos existentes han cumplido con sus atribuciones. También es pertinente resaltar que de acuerdo con lo informado por el amparista y de los antecedentes que constan en autos, se estima que la realidad actual de los servicios de atención a este tipo de padecimiento, no es suficiente, situación que en parte, es consecuencia de la falta de recursos económicos adecuados para que los distintos centros hospitalarios del país puedan cumplir con sus funciones, provocando con ello que el servicio de salud no haya alcanzado los niveles indispensables para responder a las necesidades de la población en general, lo cual no puede ser atribuible únicamente a la autoridad denunciada pues, existen diversos factores presupuestarios, políticos y sociales, que han contribuido a ello, los cuales devienen no solo de esta administración gubernamental sino de las anteriores.
Como consecuencia de lo anterior y en virtud de la necesidad de dar solución a un problema estructural que ha podido observarse desde mucho tiempo atrás –es decir antes de que se produjera el planteamiento de la acción constitucional que ahora se resuelve–, es preciso que no solo la autoridad denunciada desarrolle los esfuerzos necesarios para superar el actual estado de vulneración de derechos fundamentales que se produce con la indebida atención del derecho a la salud de los habitantes, sino que también se involucren otras autoridades, tal como el Organismo Legislativo, ya que a este le corresponde la aprobación de los recursos presupuestarios necesarios para que por medio de la red hospitalaria, de los diferentes estamentos del sistema de salud pública y del Instituto Nacional de Cancerología y la Unidad Nacional de Oncología Pediátrica, se tutele ese derecho.
Todo lo expuesto lleva a esta Corte a reconocer que a pesar de que el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, así como las terceras interesadas en sus alegatos de evacuación de audiencia, han tomado medidas para combatir la problemática denunciada, esas acciones administrativas no han logrado superar la crisis estatal que afronta el sistema de salud, lo que, tal y como quedó evidenciado con anterioridad, no puede atribuírsele únicamente a la autoridad objetada, pues depende de otras acciones que le competen llevar a cabo por distintos órganos del aparato estatal. De ahí que, aun cuando el amparo fue solicitado en contra del Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, debe entenderse que el titular de ese cargo no es el único responsable de la situación planteada, pues concierne a una realidad estructural política, social y económica que requiere fortalecer su sistema para obtener los recursos necesarios para atender los campos de la salud y de la asistencia social, así como otros sectores de la población que también requieren atención.
Se concluye, entonces, que si bien la autoridad denunciada debe responder por los reproches que se formularon en lo que concierne al acto reclamado, la debida tutela del derecho a la salud exige el concurso de diferentes sectores del aparato estatal, tal es el caso del Congreso de la República de Guatemala –siendo relevantes las gestiones que realice su Comisión de Salud y Asistencia Social– y del Ministerio de Finanzas Públicas, los que pueden ser exhortados para que, en razón de las competencias que les corresponden, velen porque en el próximo presupuesto general de ingresos y egresos del Estado, la cartera ministerial encargada de la salud pública sea dotada de los recursos necesarios para dar la atención debida a los pacientes con enfermedades oncológicas de la red de salud pública nacional, cumpliendo así con su responsabilidad en cuanto a la protección de los derechos fundamentales consagrados en el Pacto Social y en la normativa internacional en materia de derechos humanos. En todo caso, si el estado de cosas ameritara que, para dar satisfacción a grandes necesidades en el área de salud, se precisara de transferencias en el ejercicio presupuestario en curso, pueden tomarse las acciones que corresponden para la dotación de los recursos económicos necesarios.
Precedentes constitucionales: el criterio de exhortar al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, así como a otras instituciones del Estado como al Congreso de la República de Guatemala y al Ministerio de Finanzas Públicas, para garantizar el derecho a la salud, por medio de acciones políticas, administrativas y presupuestarias, en momentos en que este bien jurídico tutelado se ve afectado, por problemáticas derivadas de falencias en la debida atención médica, hospitalaria y de otras índoles, ha sido reiterado por la Corte de Constitucionalidad en los siguientes casos: i) sentencia del diecisiete de agosto de dos mil diez emitida dentro del expediente número 2643-2008, ii) sentencia del veinticuatro de julio de dos mil doce proferida dentro del expediente número 3501-2011 y iii) sentencia del veintisiete de junio de dos mil diecisiete dictada dentro del expediente número 1992-2016.
Por las razones antes consideradas, es procedente otorgar la protección constitucional dada la existencia del agravio, con el efecto de que la autoridad reprochada garantice en los hospitales públicos y direcciones del área de salud, los estándares apropiados para atender a los pacientes con enfermedades oncológicas que así lo requieran, tanto en lo concerniente a la medicina a suministrar, como en el de disponibilidad de personal debidamente capacitado y apto para prestar atención médico-hospitalaria, así como todas las condiciones de higiene indispensables y propias para las funciones que cumplen, debiendo, en caso de resultar necesario, obtener el suministro de equipo médico suficiente para atender casos especiales; para el efecto, la autoridad refutada deberá constatar cuál es la situación actual en los rubros mencionados, en todos los hospitales de la red de salud nacional a cargo del Organismo Ejecutivo, con el objeto de tomar decisiones particularizadas que permitan superar las limitaciones advertidas, asimismo deberá dentro del marco de sus facultades legales, gestionar todos los mecanismos administrativos, presupuestarios y jurídicos que sean necesarios para ampliar los convenios celebrados con el Instituto Nacional de Cancerología y la Unidad Nacional de Oncología Pediátrica, con el fin de aumentar considerablemente el rubro de asignación económica a estas entidades, de tal manera que cuenten con más recursos para poder proveer de mayor cobertura en la prestación de sus servicios de salud a más cantidad de pacientes con enfermedades oncológicas y aunado a esto, que se garantice la celebración continua de convenios con estas entidades u otras que tengan el equipo adecuado para brindar la atención a los pacientes, aumentándoles progresivamente la asignación de recursos económicos, a fin de que se les asegure a los pacientes con enfermedades oncológicas la protección permanente de su derecho a la salud.
-IV-
Conforme el artículo 45 de la Ley de la materia es obligatoria la condena en costas cuando se declare procedente el amparo; sin embargo, en el presente caso se eximirá de dicha carga a la autoridad denunciada tanto por la presunción de legalidad que reviste sus actuaciones como por la advertencia del carácter complejo de la problemática que suscitó la solicitud de protección constitucional.
LEYES APLICABLES
Artículos citados y 1º, 3º, 4º, 7º, 8º, 10, 12 inciso c), 19, 20, 42 y 44 de la Ley de A., Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 77, 141 y 143 de la Ley del Organismo Judicial; 2 del Auto Acordado número 1-2013; 29 y 35 del Acuerdo número 1-2013 ambos de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO
LA CORTE SUPREMADE JUSTICIA, CONSTITUIDA EN TRIBUNAL DE AMPARO,con base en lo considerado y leyes citadas, al resolver, DECLARA:I) OTORGA EN DEFINITIVAel amparo planteado por el PROCURADOR DE LOS DERECHOS HUMANOS,en contra delMINISTRO DE SALUD PÚBLICA Y ASISTENCIA SOCIAL.II)Para los efectos positivos de la protección constitucional que se confiere, la autoridad reclamada deberá: a) adoptar las medidas administrativas efectivas que permitan al Estado de Guatemala garantizar a la población el derecho a la salud; b) velar, en cumplimiento de sus funciones, que se observen en los hospitales públicos y direcciones del área de salud, los estándares apropiados para atender a los pacientes con enfermedades oncológicas que así lo requieran, tanto en lo concerniente a la medicina a suministrar, como en el de disponibilidad de personal debidamente capacitado y apto para prestar atención médico-hospitalaria, así como todas las condiciones de higiene necesarias y propias para las funciones que cumplen, c) de ser necesario, obtener el suministro de equipo médico indispensable para atender casos especiales; d) la autoridad refutada deberá constatar cuál es la situación actual en los rubros mencionados, en todos los hospitales de la red de salud nacional a cargo del Organismo Ejecutivo, con el objeto de tomar decisiones particularizadas que permitan superar las limitaciones advertidas, e) deberá dentro del marco de sus facultades legales, gestionar todos los mecanismos administrativos, presupuestarios y jurídicos que sean necesarios para ampliar los convenios actualmente celebrados con el Instituto Nacional de Cancerología y la Unidad Nacional de Oncología Pediátrica con el fin de aumentar considerablemente el rubro de asignación económica a estas entidades, de tal manera que cuenten con más recursos para poder proveer de mayor cobertura en la prestación de sus servicios de salud a más cantidad de pacientes con enfermedades oncológicas y f) garantizar la celebración continua de convenios con estas entidades u otras que tengan el equipo adecuado para brindar la atención a los pacientes, aumentándoles progresivamente la asignación de recursos económicos, a fin de que se les asegure a los pacientes con enfermedades oncológicas la protección permanente de su derecho a la salud.III)Además de las órdenes dirigidas a la autoridad cuestionada, y en razón del carácter estructural de la problemática en que se apoyó la petición de amparo, se exhorta al Congreso de la República de Guatemala y al Ministerio de Finanzas Públicas para que, dentro del marco de sus atribuciones de preparación y aprobación del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado, den prioridad en las asignaciones presupuestarias al rubro asignado al área de salud pública a efecto de obtener los fondos necesarios que le permitan garantizar a la población con enfermedades oncológicas el derecho a la salud. Igualmente, si el estado de cosas ameritara que, para dar satisfacción a ingentes necesidades en el área de salud, se precisara de transferencias en el ejercicio presupuestario en curso, se tomen las acciones que, dentro del marco de la ley, corresponden para dotar a la cartera ministerial de los recursos necesarios, debiéndoles de notificar el presente fallo.IV)No hay especial condena en costas.V)Oportunamente remítase copia certificada de la sentencia a: a) la Corte de Constitucionalidad para los efectos contenidos en el artículo 81 de la Ley de A., Exhibición Personal y de Constitucionalidad y b) al Congreso de la República de Guatemala y al Ministerio de Finanzas Públicas para los efectos derivados de la exhortación a la que se hizo referencia con anterioridad.VI)N. y con certificación de lo resuelto devuélvase la documentación al lugar de su procedencia y en su oportunidad archívese el expediente.
J.A.P.B., Presidente del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia; S.P.V.Q., Magistrada Vocal Primero; N.O.M.M., Magistrado Vocal Segundo; V.O. y O., Magistrada Vocal Tercero; J.A.G.D., Presidente Sala Tercera de la Corte de Apelaciones del Ramo Penal, Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente; M.E.H.S., Magistrado Presidente Sala Quinta de la Corte de Apelaciones del Ramo Civil y Mercantil; S.A.P.C., Magistrado Vocal Sexto; S.D.G. de Mejía, Magistrada Presidenta de la Corte de apelaciones de la Niñez y Adolescencia. G.D.E.M., Magistrado Presidente Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; N.M.V.P., Magistrado Vocal Noveno; R.R.R.C., Magistrado Vocal Décimo; M.E.M.A., Magistrada Vocal Décima Segunda; N.G. de León Ramírez, Magistrado Presidente Sala Cuarta de la Corte de apelaciones del Ramo Penal, Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente. C.O.M.A. de S., Secretaria de la Corte Suprema de Justicia.
