Sentencia nº 349-2019 de Corte Suprema de Justicia - Supreme Court de 1 de Agosto de 2020
| Fecha de Resolución | 1 de Agosto de 2020 |
| Emisor | Supreme Court |
01/07/2020 - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
349-2019
Recurso de casación interpuesto por la entidadTerminales del Atlántico, Sociedad Anónima,contra la sentencia emitida el ocho de mayo dos mil diecinueve, por la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
DOCTRINA
Incongruencia de fallo con las acciones que fueren objeto del proceso
No se configura el subcaso invocado cuando la incongruencia argumentada por el interponente, constituye una consecuencia legal y procesal de las acciones que fueron objeto del proceso.
Error de hecho en la apreciación de la prueba
Es defectuoso el planteamiento de este submotivo cuando:
a) El recurrente pretende a través del error de hecho denunciar la infracción de normas jurídicas.
b) Las argumentaciones van dirigidas a cuestionar una norma de estimativa probatoria.
Aplicación indebida de la ley
No se configura esta infracción, cuando la norma denunciada, sí era aplicable al caso concreto.
LEYES ANALIZADAS
Artículos: 621 y 622 inciso 6º del Código Procesal Civil y M.; 95 de la Ley de Contrataciones del Estado.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
CÁMARA CIVIL
SENTENCIA
Guatemala, uno de julio de dos mil veinte.
I.Integrada con los suscritos Magistrados, de conformidad con el punto segundo del Acta número cuarenta y cinco guion dos mil diecinueve de fecha once de octubre de dos mil diecinueve, correspondiente a sesión extraordinaria de la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en el artículo 2 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el artículo 71 de la Ley del Organismo Judicial y la Opinión Consultiva emitida por la Corte de Constitucionalidad el ocho de octubre de dos mil diecinueve, expediente cinco mil cuatrocientos setenta y siete – dos mil diecinueve.II.Se tiene a la vista para resolver el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada el ocho de mayo de dos mil diecinueve, por la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES
I. Interponente:Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, a través de su mandatario general judicial y administrativo con representación, J.F.J.A.d.C..
II. Parte contraria:Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, a través de su ministro, J.L.B.R..
III. Terceros:
Dirección General de Aeronáutica Civil, a través de su Director General, F.A.A.A..
C.G.I., a través de su mandatario judicial con representación, M.R.A.C..
Procuraduría General de la Nación, a través de su personero, V.A.T.G..
Líquidos y Químicos, Sociedad Anónima, a través de su gerente general y representante legal, J.A.C.I..
P.E.B., Sociedad Anónima, a través de su mandatario especial judicial con representación, M.P.V..
CUESTIONES DE HECHO
I. La Dirección General de Aeronáutica Civil, emitió el diez de diciembre de dos mil catorce, la resolución RES-DGAC-DS- un mil setenta y ocho guion dos mil catorce (RES-DGAC-DS-1078-2014), por la cual adjudicó contrato de arrendamiento a Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, identificado como Contrato Administrativo tres guion dos mil quince (03-2015) de fecha veinte de enero de dos mil quince que contiene: Contrato Administrativo de Arrendamiento de un área adyacente del Aeropuerto Internacional La Aurora para el diseño, construcción, operación, y mantenimiento del nuevo sistema de distribución de combustible de conformidad con las recomendaciones vertidas en el Plan Maestro del Aeropuerto Internacional La Aurora por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) suscrito entre la Dirección General de Aeronáutica Civil y la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima.
II. La entidad P.E.B., Sociedad Anónima, participante en el proceso de adjudicación respectivo, objetó lo anterior a través del recurso de revocatoria, el cual fue declarado sin lugar por el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, en resolución de SA guion cero siete guion dos mil quince (SA-07-2015) del doce de enero de dos mil quince.
III. Inconforme con lo anterior, la entidad citada promovió proceso contencioso administrativo.
RESUMEN DE LA SENTENCIA RECURRIDA
La Sala Quintadeclaró con lugar la demanda promovida por la entidad P.E.B., Sociedad Anónima, en contra del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, por haber emitido la resolución número SA guion cero siete guion dos mil quince (SA-07-2015), de fecha doce de enero de dos mil quince y como consecuencia de ello, declaró la nulidad absoluta del negocio jurídico contenido en el contrato administrativo número cero tres guion dos mil quince (03-2015), suscrito entre la Dirección General de Aeronáutica Civil y la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, de fecha veinte de enero de dos mil quince y para fundamentar el fallo, consideró: «En el presente caso debe establecerse la juridicidad de la resolución ministerial cuestionada, que declara sin lugar el recurso de revocatoria promovido por la demandante, así también, por haberlo solicitado se conocerá la petición deNulidad Absoluta del Contrato Administrativo,número cero tres, guion, dos mil quince (03-2015), suscrito entre la Dirección General de Aeronáutica Civil y la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, de fecha veinte de enero de dos mil quince, por lo que para emitir el fallo ajustado a derecho, los miembros de este Tribunal, proceden a analizar las actuaciones administrativas y jurisdiccionales que constituyen el proceso contencioso administrativo, de donde se advierte que el proceso de mérito tiene por objeto, que al emitirse la sentencia se examine la juridicidad de lo actuado y resuelto por el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, al emitir el acto administrativo impugnado e identificado como resolución número SA guion cero siete guion dos mil quince (SA-07-2015), de fecha doce de enero de dos mil quince, número de registro diecisiete mil novecientos cuarenta y tres (17943) y de referencia ciento cincuenta guion ochocientos cuarenta y tres /JAAR/ec (150-843/JAAR/ec), que resuelve sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto contra la resolución dictada por el Interventor de la Dirección General de Aeronáutica Civil identificada con el número RES guion DGAC guion DS guion un mil setenta y ocho guion dos mil quince (RES-DGAC-DS -1078-2015), de fecha diez de diciembre de dos mil catorce, que resuelve: declarar como arrendataria a la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, del área que sería destinada para el diseño, construcción, operación y mantenimiento del nuevo sistema de distribución de combustible en las instalaciones del Aeropuerto Internacional La Aurora.
»En resolución identificada como RES guion DGAC guion DS guion trescientos setenta, guion dos mil quince (RES-DGAC-DS-370-2015), de fecha diecinueve de mayo de dos mil quince, la Dirección General de Aeronáutica Civil resolvió: Artículo “1. DECLARAR LA TERMINACIÓN ANTICIPADA del Contrato Administrativo tres guion dos mil quince (03-2015) de fecha veinte de enero de dos mil quince que contiene: Contrato Administrativo de Arrendamiento de un área adyacente del Aeropuerto Internacional La Aurora para el diseño, construcción, operación, y mantenimiento del nuevo sistema de distribución de combustible de conformidad con las recomendaciones vertidas en el Plan Maestro del Aeropuerto Internacional La Aurora por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) suscrito entre la Dirección General de Aeronáutica Civil y la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, condición derivada del incumplimiento de una obligación por parte de La arrendataria, la cual es de carácter insubsanable. Artículo 2. .se instituye lo siguiente: a) A la Gerencia de Infraestructura Aeroportuaria para que verifique la paralización y suspensión en definitiva del diseño, construcción, operación, y mantenimiento del nuevo sistema de distribución de combustible en el Aeropuerto Internacional La Aurora, y coordine el retiro de maquinaria y equipo propiedad de la arrendataria que se encuentra en el área respectiva y para que tome posesión del área dada en arrendamiento y se prohíba el ingreso de personas ajenas a la misma. (...) Artículo 3. La entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, deberá hacer entrega del área a las Gerencias designadas en el artículo anterior, en un plazo de cuarenta y ocho horas, contadas a partir de la notificación de la presente resolución.”
»… Como se indicó en el considerando I de esta SENTENCIA, la función esencial asignada por la Constitución Política de la República de Guatemala, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, lo constituye ser el contralor de la juridicidad de los actos y resoluciones de la administración pública, entidades descentralizadas y autónomas, por lo que para tal efecto se debe examinar de manera integral la juridicidad de la resolución cuestionada y los medios de prueba diligenciados en esta instancia. Sin embargo previo a revolver en definitiva, los magistrados que integramos este Tribunal, consideramos importante resolver lo que por mandato nos fue traslado por la Corte de Constitucionalidad, que solicitó se hiciera una resolución adecuadamente fundamentada, acogiendo o desestimando el recurso de nulidad por violación de la ley por vicios del procedimiento contra la resolución de trámite (decreto) de fecha veintiséis de junio del año dos mil quince emanada por la Secretaría de este Tribunal. De dicha cuenta, inicialmente cabe advertir que la resolución que fuera objeto de nulidad responde a un decreto de trámite, en el que la Secretaria del Tribunal, luego de observar cómo se encontraban las actuaciones, puesto que ya se había resuelto la última ampliación de demanda presentada, advirtió que dicho recurso no cabía, puesto que se había quedado sin motivo o razón, al haberse subsanado con antelación a su resolución todo lo que planteada el recurrente. No obstante, entramos a conocer el recurso planteado, por lo que observamos: a) El recurso planteado por Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, admite que en efecto el interventor de la Dirección General de Aeronáutica Civil, resolvió en forma arbitraría el recurso de revocatoria que le fuera planteado en contra del contrato suscrito, por lo que de entrada vulneró los principios de legalidad y taxatividad de la ley, habiendo resuelto un recurso que por mandato de la ley corresponde que lo resuelva un órgano superior, extremo que convalida que lo actuado por su persona estaba fuera de la ley; a ello hay que agregar que los argumentos del recurrente son que la demanda no estaba bien planteada hasta el veintiocho de mayo, por lo que el planteamiento de excepciones, debió haberse paralizado. Sin embargo, la norma (Ley de lo Contencioso Administrativo) advierte con claridad que cuando la demanda presente errores o deficiencias subsanables se planteará un previo para que amplíe o modifique la misma. Es decir, en ese momento aún no ha sido aceptada la demanda como tal. Diferente es cuando presenta errores, deficiencias y omisiones insubsanables, porque en ese momento, sin necesidad de oposición, se rechazará de oficio la misma. En este caso, la demanda se encontraba en trámite de aceptación, por lo que el demandante hizo una primera ampliación y posteriormente otra, con la que prácticamente superaba cualquier objeción planteada por parte del recurrente, puesto que los defectos que enumera en sus excepciones previas, todos eran subsanables, tales como el domicilio de los demandados, el número de expediente y la identificación adecuada del tribunal. El Tribunal determinó que la demanda contenía pequeñas falencias, pero subsanables con las ampliaciones, y que no perjudicaban el fondo del asunto, por lo que cuando se plantea las excepciones, se le da trámite y con ello se rechazan las excepciones al haberse superado las omisiones existentes. Cabe señalar que la excepción de demanda defectuosa busca frenar el planteamiento de la demanda en sí, pero que para ello deben observarse en principio, los requerimientos de la ley específica, los cuales sí llenaba la demanda original, posteriormente, por ser una ley supletoria, debe atenderse lo que señala el Código Civil y la Ley del Organismo Judicial expresan en forma extensiva. Así las cosas, el sólo hecho de señalar que la demanda se encontraba en trámite de admisión, evidencia que entonces sí cabía previos, por lo que con el primero de éstos se perfeccionó la demanda, y por lo tanto se admite, por lo que se emplaza a las partes, y ese periodo, plantea las excepciones el recurrente, pero ya los errores y falencias habían sido superados, por lo que no se detiene el trámite lógico. Al no darle contestación a la demanda, en cualquiera de los sentidos, o contrademandar, el recurrente dio pábulo para que como se había contestado la demanda, el demandante planteara otras ampliaciones, por lo que cuando se resuelve la aceptación definitiva de la demanda, las excepciones estaban pendientes de resolver puesto que conforme el decreto de fecha veintiséis de mayo de dos mil quince, memorial 1073, proveniente de la Secretaría de este Tribunal, se señala: “IV) Previo a tener por interpuesta la excepción previa de demanda defectuosa, que se practiquen las notificaciones pendientes…”Es decir, no fueron aceptadas, por lo que las excepciones se conocieron después de presentada la segunda ampliación,y de dicha cuenta no debe buscar sorprenderse a los tribunales de justicia, puesto que por esas razones se continuó con el trámite. Posterior a la admisión de la demanda y ya perfeccionada, ya no cabía la nulidad, sino en todo caso hacer uso de los recursos que la propia ley señala. Habiendo determinado que ha sido vulnerado ningún principio procesal ni derecho constitucional, consideramos que el recurso de nulidad planteado es improcedente por los argumentos antes vertidos y por tal razón al resolver de plano, lo rechazamos sin necesidad de constituir artículo alguno dentro de la presente sentencia.
»Al proceder al análisis del acto administrativo ministerial impugnado este Tribunal advierte:1)El hecho a determinar es la juridicidad de la resolución impugnada, por las inconformidades y argumentaciones que ampliamente se han expuesto en las resultas de esta sentencia y de las cuales en forma resumida, para no abundar en las mismas, se abordan en la parte considerativa de la misma, en tal sentido la demandante argumenta que no está de acuerdo con la resolución controvertida por falta de juridicidad, pues los parámetros de la oferta eran una renta fija no menor al monto que se encuentra regulado en el Acuerdo Gubernativo 939-2002, una renta viable y derecho de explotación, indicando a su vez que el área objeto del arrendamiento sería de trece mil quinientos metros cuadrados. Lo que se pretendía era la construcción y operación de un nuevo sistema de combustible además de su explotación, como una concesión de obra y servicio público, toda vez que encuadra en la Ley de Contrataciones del Estado y en el artículo 131 de la Constitución Política de la República de Guatemala. El interventor de la Dirección General de Aeronáutica Civil, se limitó a invitar a un grupo limitado de compañías y no realizó bases de licitación que oportunamente fueran publicadas en el sistema de Guatecompras, para que cualquier persona pudiere presentar las ofertas que considerara más atractivas al Estado de Guatemala. La oferta presentada por la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima debió ser descalificada, porque no cumplía con las formalidades exigidas por la Ley del Organismo Judicial, respecto a los documentos provenientes del extranjero y que fue una de las razones por las que fue descalificada la oferta presentada por P.E.B., Sociedad Anónima. Indica la demandante que el Interventor sin ningún fundamento, tuvo por cierta la autenticidad y legalidad de los documentos que no cumplían con las formalidades de Ley, presentadas por la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima. Argumenta la demandante que conforme el artículo 3 de la Ley de lo Contencioso Administrativo y el 2 del Acuerdo Gubernativo 290-2009, hay ilegalidad de lo actuado por la Dirección General de Aeronáutica Civil y su interventor, porque sin poseer la competencia, facultades y funciones para el efecto dictó resolución y el Ministerio demandado sin fundamento legal y de manera arbitraria, resolvió el recurso de revocatoria interpuesto por la demandante, cuando el Acuerdo Gubernativo DGAC-290-2009, establece que el interventor dependerá directamente del presidente de la República de Guatemala, de la cláusula quinta, literal C del contrato relacionado se determina la exclusividad que garantiza la Dirección General de Aeronáutica Civil, que no es más que un monopolio y privilegio para el suministro de combustibles de aviación en dicho Aeropuerto que le otorga a la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, lo que es un hecho público y notorio, como consta en las distintas publicaciones en los periódicos del país; que el Contralor General de Cuentas señaló vicios en el proceso de adjudicación de arrendamiento a la entidad beneficiada, además solicitó que suspenda el contrato suscrito por las violaciones denunciadas, la nulidad absoluta del contrato tal como lo recomienda la Procuraduría General de la Nación en su oficio número DS guion doscientos veintinueve guion dos mil quince MEVDL/nbg, de fecha trece de mayo de dos mil quince, cualquier argumento de defensa basado en el Reglamento Tarifario de los Servicios Aeroportuarios y de Arrendamiento en los Aeródromos del Estado, contenido en el Acuerdo Gubernativo número 939-2002 que contiene las disposiciones aplicables al contrato administrativo relacionado, es falaz, por cuanto no se trató del arrendamiento de un local comercial para una cafetería o una tienda libre, ni de un área para hangar, se trató de la facultad disfrazada de arrendamiento que la Dirección General de Aeronáutica Civil, otorgó a la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, para que por su cuenta y riesgo, construya y administre sistema de administración de combustible para prestar en forma exclusiva los servicios de abastecimiento de combustible a aeronaves con ocupación de un área dentro del Aeropuerto Internacional La Aurora, a cambio de una remuneración que la empresa cobrará a los usuarios del servicio, en virtud de lo anterior, la entidad demandante solicitó que se declare con lugar la presente demanda en proceso contencioso administrativo en contra del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, revocando la resolución controvertida, dejándola sin efecto y como consecuencia de ello el contrato en mención, no se adjudique a ninguna de las entidades oferentes, se anule en su totalidad el procedimiento administrativo ante el Ministerio demandado y lo actuado por la Dirección General de Aeronáutica Civil, dejando sin efecto la invitación a presentar ofertas, calificación de ofertas, adjudicación de la concesión y el contrato de arrendamiento número cero tres guion dos mil quince, celebrado el veinte de enero de dos mil quince, por el Interventor de la citada Dirección, se condene en costas al Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, así también en las ampliaciones de demanda, solicitó se declare la nulidad absoluta del contrato cero tres guion dos mil quince, de fecha veinte de enero de dos mil quince, como consecuencia de la resolución identificada como RES-DGAC-DS- mil setenta y ocho – dos mil catorce, de la Dirección General de Aeronáutica Civil, de fecha diez de diciembre de dos mil catorce, confirmada por la resolución controvertida;2)Este tribunal advierte que la función administrativa tiene ciertos límites, especialmente se debe a la legalidad de las actuaciones, la cual debe ser en observancia a la ley, la actuación administrativa se somete a dichos limites debiendo ser emitidos de manera razonable a los requerimientos de legalidad para evitar excesos que violenten derechos tanto para el Estado como para los administrados, de tal manera, se advierte que se observó del expediente administrativo que se provocaron vicios en el proceso de adjudicación de arrendamiento a la entidad beneficiada, en principio por no respetar las mismas bases que la Dirección General de Aeronáutica Civil fijó y determinó al enviar las invitaciones a participar a los oferentes en dicho proceso para el arrendamiento de un área adyacente del Aeropuerto Internacional La Aurora para el diseño, construcción, operación y mantenimiento del nuevo sistema de distribución de combustible, en dicho procedimiento se observa que no fueron respetadas las recomendaciones contenidas en el Plan Maestro del Aeropuerto Internacional la Aurora, así como también se estableció en el expediente administrativo queninguna de las empresas invitadas y que presentaron las ofertas cumplieron con los requisitos que la misma Dirección General de Aeronáutica Civil fijóy en los cuales determinó requisitos legales así como técnicos que debieron ser calificados para la aceptación de alguna de las ofertas, obrando dentro del expediente administrativo que ninguno de los participantes presentaron sus ofertas de conformidad con el Acuerdo Gubernativo 939-2002, específicamente en cuanto al área objeto del arrendamiento el cual se determinó por trece mil metros cuadrados, así también como de la renta fija, renta variable y por existir un derecho de explotación sobre un bien público debió haberse utilizado otra figura contractual, no así la del arrendamiento, situación que hace equivoca la utilización de la figura del arrendamiento por ser bienes de uso público común tal y como lo ha expresado la Honorable Corte de Constitucionalidad “El artículo 131 de la Constitución Política de la República de Guatemala, preceptúa que Las Terminales terrestres, aeropuertos y puertos marítimos comerciales, se consideran bienes de uso público común. Por la naturaleza jurídica que tal artículo atribuye a dichos bienes, los mismos no deben estar bajo el dominio absoluto de personas particulares, pues el Estado el único facultado para imponer, de conformidad con la ley, las condiciones para su utilización”. (Gaceta 44. Expediente 1392-96. Fecha de sentencia: 25/06/1997). En ese orden de ideas, según lo regulado en el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado, que preceptúa: “Para los fines de esta Ley se entiende por concesión la facultad que el Estado otorga a particulares, para que por su cuenta y riesgo construyan, produzcan, monten, instalen, mejoren, adicionen, conserven, restauren y administren una obra, bien o servicio público, bajo el control de la entidad pública concedente, con o sin ocupación de bienes públicos, a cambio de una remuneración que el particular cobre a los usuarios de la obra, bien o servicio”. El artículo 96 de la misma ley citada regula: “La concesión se adjudicará, previo cumplimiento del procedimiento de licitación que determina esta ley en lo que fuere aplicable, no pudiendo acogerse a los casos de excepción que contempla la misma. El contrato será celebrado entre el titular del Ministerio o la autoridad máxima de la entidad que corresponda y el concesionario. Tanto las concesiones originales como sus prórrogas deberán someterse por conducto del Ejecutivo a consideración y eventual aprobación del Congreso de la República”;3)Con fecha veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete, en fundamento al artículo 44 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal dictó auto para mejor fallar en el que solicitó a la Contraloría General de Cuentas que rindiera informe respecto a las auditorias que se practicaron al contrato número tres guion dos mil quince, suscrito entre la Dirección General de Aeronáutica Civil y la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, de fecha veinte de enero de dos mil quince, resultante del procedimiento administrativo realizado por el arrendamiento de un área adyacente del Aeropuerto Internacional La Aurora, para diseño, construcción, operación y mantenimiento del nuevo sistema de distribución de combustible, conforme las recomendaciones del Plan Maestro del Aeropuerto Internacional la Aurora y sus resultados, objeto de litis en este proceso contencioso administrativo, quien remitió informe del examen especial de auditoria realizado a dicho evento del uno de noviembre de dos mil catorce al trece de febrero de dos mil quince, dentro los aspectos más importantes para dilucidar este caso se señalan los siguientes:a)El examen comprendió la revisión de operaciones, registros, documentación de respaldo del proceso de invitación, evaluación, adjudicación y contratación relacionado con el Proyecto de Construcción y Operación de Terminal de Combustibles de Aviación, presentadas por los funcionarios y empleados de la Dirección General de Aeronáutica Civil y Empresas que presentaron ofertas para arrendar un área de trece mil metros cuadrados, adyacente al Aeropuerto Internacional la Aurora, durante el periodo comprendido del uno de noviembre de dos mil catorce al trece de febrero de dos mil quince;b) En el apartado de comentarios indica:“La Empresa Terminales del Atlántico, S., en su oferta presentó documentos redactados en inglés, entre los cuales un certificado de manejo defensivo y algunas carátulas de los manuales JIG, los cuales no tienen traducción por traductor jurado. De las empresas mencionadas, únicamente la Empresa CHEVRON Guatemala, INC., no presentó oferta, por lo que se verificó la cédula de notificación del Oficio de invitación girada por la Dirección General de Aeronáutica Civil a esta Empresa, estableciendo que se encuentra una razón poco legible que indica en esta dirección se encuentran las Ofibodegas, pudiendo esto incidir en que la Empresa Chevron no presentara ofertas…” “…Se ha analizado el Contrato Administrativo 03-2015 de fecha 20 de enero de 2015, suscrito para el Proyecto de Construcción y Operación de Terminal de Combustibles de Aviación, adyacente al Aeropuerto Internacional La Aurora, entre el Interventor de la Dirección General de Aeronáutica Civil y el Representante Legal de la Empresa Terminales del Atlántico, S., estableciendo lo siguiente: De conformidad con la invitación girada por parte del Interventor de la Dirección referencia DGAC-DS-1130-2014, de fecha 24 de noviembre de 2014, se invita a la Empresa UNOPETROL Guatemala, S. A, a participar como oferente para el arrendamiento de un área adyacente del Aeropuerto Internacional la Aurora para diseño, construcción, operación y mantenimiento del nuevo sistema de distribución de combustible, el área objeto de arrendamiento es de 13,500 metros cuadrados. Para el efecto se obtuvo respuesta por parte de la Empresa Terminales del Atlántico, S., mediante oferta económica para el arrendamiento de un área de 13,500 metros cuadrados, renta fija de Q10.31 mensuales más el Impuesto al Valor Agregado por metro cuadrado, renta variable del 10% de lo que cobre a terceros por el almacenamiento y despacho de combustible de aviación y un derecho de explotación como pago único de Q775,000.00 más el impuesto al valor agregado –IVA-.Cláusula Cuarta: D.A..En dicha cláusula se otorga en arrendamiento 9,882.2821 metros cuadrados, cantidad que es menor a lo indicado en la invitación de la Dirección y en la oferta económica presentada por la Empresa Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, lo cual representa una pérdida en la renta para la Dirección General de Aeronáutica Civil y en consecuencia del Estado. Así mismo se estableció que se cambiaron las condiciones ofertadas a una sola empresa y no a todas las que fueron invitadas a ofertar y que representa que los intereses del Estado se vean afectados (…)Cláusula Quinta: Condiciones del Arrendamiento.Como se puede observar en la suscripción del contrato se variaron las condiciones ofertadas del área, en perjuicio y detrimento de los intereses de la Dirección General de Aeronáutica Civil y consecuentemente del Estado, lo que representa que dejará de percibir por renta fija la cantidad de Q41,784.64 mensuales, Q501,415.70 anuales y Q7,521,235.51 durante el plazo del contrato…” “…Esta comisión de Auditoria ha establecido que el presente contrato contiene diversas irregularidades que afectan los intereses de la Dirección General de Aeronáutica Civil y como consecuencia de ello se ve afectado el patrimonio del Estado…”;c) En el apartado de conclusiones señala:“El proceso correspondiente al evento de arrendamiento del área de 13,500 metros cuadrados, para el diseño, construcción, operación y mantenimiento del nuevo sistema de distribución de combustible, contiene irregularidades que no permitieron a las Empresas ofertantes participar en igualdad de condiciones. La evaluación del requisito relacionado con el área ofertada de 13,500 metros cuadrados y documentos presentados en idioma extranjero, por las Empresas Puma Energy, Sociedad Anónima y Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, no fueron evaluadas en forma equitativa, la primera fue descalificada por el incumplimiento a dichos requisitos, sin embargo, la segunda fue adjudicada, a pesar de cómo se indica, incurrió en el mismo incumplimiento. En la suscripción del contrato de arrendamiento se elaboraron cláusulas que contradicen artículos del Reglamento Tarifario de los Servicios Aeroportuarios y de Arrendamiento en los Aeródromos del Estado. El Contrato suscrito contiene cláusulas que dejan en desventaja al Estado con respecto a la Empresa Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, que afectan los intereses y comprometen los recursos del Estado. La Dirección General de Aeronáutica Civil, omitió tomar en cuenta para el proceso del evento, los artículos 9.5, 9.8.4 y 9.15 del Tratado de Libre Comercio entre Centro América, Estados Unidos y República Dominicana (DR-CAFTA). Con fecha 08 de mayo de 2015, se emitió la Nota de Auditoria CGC-CEEA-DGAC-001-2015, al Interventor de la Dirección General de Aeronáutica Civil, donde se le indica: que luego de la auditoría practicada en la Dirección General de Aeronáutica Civil y análisis del contrato relacionado, se determinó que se debe inmediatamente, declarar la nulidad del contrato administrativo número tres guion dos mil quince (03-2015) de fecha 20 de enero del año 2015”;4)Así también, mediante el mismo Auto para mejor fallar de fecha veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete este Tribunal solicitó a la Dirección General de Aeronáutica Civil rindiera informe respecto a que si a la presente fecha, se encuentra vigente el contrato administrativo número cero tres guion dos mil quince, suscrito entre dicha Dirección y la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, de fecha veinte de enero de dos mil quince, que indique cual es la situación actual de dicho contrato, así también que indique de qué forma se presta el servicio de despacho o distribución de combustible para la aviación civil internacional en el Aeropuerto Internacional La Aurora a la fecha de la solicitud de dicha información y por último que informe si el referido contrato ha sufrido modificaciones, en qué estado se encuentra el trámite de actos administrativos contra el referido contrato o su rescisión en su caso; en cumplimiento a lo anterior, la Dirección General de Aeronáutica Civil, con fecha veintiocho de marzo de dos mil diecisiete remitió informe e indica lo siguiente:a)“Con fecha diecinueve (19) de mayo de dos mil quince (2015), fue emitida la resolución identificada como RES guion DGAC guion trescientos setenta guion dos mil quince (RES-DGAC-DS-370-2015), mediante la cual se resolvió Declarar la Terminación Anticipada del Contrato Administrativo número tres guion dos mil quince de fecha veinte de enero de dos mil quince, y con fecha cuatro (4) de junio de dos mil quince (2015), la entidad Terminales el Atlántico, Sociedad Anónima, interpuso recurso de revocatoria en contra de la resolución antes citada y, a la presente fecha se encuentra pendiente de resolver dicho recurso ante el Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda”;b)“La distribución de combustible es una operación privada entre las líneas aéreas y las empresas que despachan el combustible, para lo cual hacen un contrato civil de servicios, posteriormente las líneas aéreas de acuerdo a sus procesos envían programación de vuelos, la cual cumplen las empresas. Para el caso de las aeronaves que realizan Vuelos Privados, estas tienen comunicación con las empresas que prestan servicios de base fija de operaciones (FBO por sus siglas en inglés) las cuales tienen contrato privado con los distribuidores de combustible, para proporcionar el combustible a las aeronaves”;c)“El referido contrato (Contrato Administrativo número tres guion dos mil quince de fecha veinte de enero de dos mil quince)… no ha sufrido modificaciones, tal como se indica en los puntos anteriores, únicamente se resolvió la terminación anticipada a través de la resolución identificada como RES guion DGAC guion trescientos setenta guion dos mil quince (RES-DGAC-DS-370-2015), emitida con fecha diecinueve de mayo de dos mil quince, la cual fue impugnada por la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima mediante recurso de revocatoria el cual actualmente se encuentra en estado de resolver”:5)De conformidad con el artículo 126 del Código Procesal Civil y M., aplicado en forma supletoria al presente proceso contencioso administrativo, establece que las partes tienen la carga de demostrar sus respectivas proposiciones de hecho. Quien pretende algo ha de probar los hechos constitutivos de su pretensión; quien contradice la pretensión del adversario, ha de probar los hechos extintivos o las circunstancias impeditivas de esa pretensión. E. como prueba, el medio para producir un estado de certidumbre en la mente de una o varias personas respecto de la existencia o inexistencia de un hecho o de la verdad o falsedad de una proposición. En el presente caso, al examinar el expediente administrativo y las constancias procesales en esta instancia, se advierte que los elementos de probanza que se encontraron en el expediente administrativo y demuestran que la Dirección General de Aeronáutica Civil, aplicó erróneamente los artículos 11, 12 del Acuerdo Gubernativo 939-2002 y sus reformas que rigen el procedimiento que se utilizó en la invitación a participar como oferentes para el arrendamiento de un área adyacente del Aeropuerto Internacional La Aurora para el diseño, construcción operación y mantenimiento el nuevo sistema de distribución de combustible, de conformidad con las recomendaciones vertidas en el Plan Maestro del Aeropuerto Internacional La Aurora por la Organización de Aviación Civil Internacional -OACI-, a la contratación fueron invitadas directamente las entidades UOPETROL, Guatemala, Sociedad Anónima; C.G. Inc.; Líquidos y Químicos, Sociedad Anónima; Puma Energy Guatemala, Sociedad Anónima; en la invitación realizada a las referidas entidades existen presupuestos precisos que debieron cumplir en sus ofertas, se denotan ausencia de requisitos legales y técnicos al aplicar los criterios de calificación por parte de la Dirección General de Aeronáutica Civil, en relación a las ofertas presentadas, situación que invalida todo el procedimiento realizado en sede administrativa, dando lugar a declarar desierta la contratación por existir imposibilidad de adjudicar a ningún proponente siendo las causales más rígidas cuando las propuestas no cumplen las condiciones para ser habilitadas e impiden una selección objetiva, por lo que se consideran valederos los argumentos de la entidad demandante en cuanto a que los parámetros de la oferta corresponden a una renta fija y no menor al monto que se encuentra regulado en el Acuerdo Gubernativo 939-2002, una renta viable y derecho de explotación, indicando a su vez que el área objeto del arrendamiento sería de trece mil quinientos metros cuadrados y no a lo adjudicado por la Dirección General de Aeronáutica Civil a favor de la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima por lo que ofertó, extremos que también los revela la Contraloría General de Cuentas en informe que obra en autos en este proceso, del examen especial de auditoria realizado a dicho evento de contratación del uno de noviembre de dos mil catorce al trece de febrero de dos mil quince, ante la Dirección General de Aeronáutica Civil; así también en cuanto a que lo que se pretendía mediante la contratación adjudicada era la construcción y operación de un nuevo sistema para la explotación para la venta y distribución de combustible, que encuadra como una concesión de obra y servicio público y no un simple arrendamiento, toda vez que lo contiene regulado como concesión en el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado y no como erróneamente se realizó el procedimiento administrativo mediante invitaciones para recibir ofertas a realizar dicha explotación del área adyacente al Aeropuerto Internacional La Aurora antes ya referida.6)E.S. advierte que de la lectura de la resolución impugnada, resulta evidente que El Ministerio Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda incumplió con el mandato contenido en el artículo 4 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, ya que dicho órgano no estableció en su texto las motivaciones o razones que le fueron suficientes para llegar a su convencimiento, no consideró los argumentos de índole técnico-jurídico vertidos por el demandante en la audiencia que le fuera concedida en sede administrativa; de la simple lectura de la resolución controvertida se puede verificar que Ministerio demandado incumplió con establecer las argumentaciones formuladas al caso concreto, así como aplicó erróneamente las normas legales y reglamentarias en que se fundamentó la decisión adoptada, es decir la declaratoria sin lugar del recurso interpuesto por la demandante, la entidad impugnada en el presente caso no logró la actividad principal de la Administración Pública, siendo ésta la de garantizar la Juridicidad en la resolución emitida, se evidencia tanto en la resolución que hoy se impugna, como en la que le subyace, que corresponde a un acto administrativo viciado o imperfecto por padecer de defectos de fondo en su decisión y violatorios a principios fundamentales de la Administración Pública, tales como la legalidad y juridicidad en sus decisiones por las razones indicadas en anteriormente; al realizar el análisis jurídico pertinente de la resolución controvertida se determina que el órgano administrativo demandado al emitir la resolución controvertida, no consideró los fundamentos de hecho y análisis sobre el fondo de los resultados expuestos por la entidad demandante, sobre los compromisos adquiridos en sede administrativa, en el contexto de la resolución impugnada se observa que la misma adolece de congruencia sobre el planteamiento del caso concreto analizado, así como también la relación de los hechos sometidos al respectivo análisis de derecho, observando las diferentes actuaciones administrativas realizadas por la entidad impugnada y por la que la originó, las cuales no se consideran ajustadas a la legalidad del caso y dentro de las atribuciones que legalmente le corresponden, por lo que se concluye que el órgano emisor del acto administrativo impugnado incumplió con lo establecido en los artículos 3 y 4 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, en cuanto a razonar y motivar los argumentos propios del caso, concurriendo extremos claros y precisos en la resolución que emite, todo ello incongruente con los hechos sometidos a su conocimiento y resolución, por lo que dicho acto administrativo padece de juridicidad y legalidad que el mismo requiere para su validez, en tal situación el órgano emisor del acto administrativo debió observar el debido proceso. Dichas razones motivan a los integrantes de este Tribunal, en acatamiento a lo establecido en el artículo 221 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 45 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, tras determinar que pudo existir simulación contractual, habiéndolo disfrazado, cuando ninguno de los oferentes llenó los requisitos y existiendo suficientes razones y argumentos para declarar nulo el contrato, a que se DECLARE CON LUGAR LA DEMANDA promovida por de la entidadP.E.B., Sociedad Anónima,en consecuencia, formular las declaraciones que conforme a derecho corresponden.
»Así también por la forma en la que se resuelve y por haberlo solicitado la entidad demandante sobre laNulidad Absolutadel Contrato Administrativo,número cero tres guion dos mil quince (03-2015), en relación al negocio jurídico en él contenido, suscrito entre la Dirección General de Aeronáutica Civil y la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, de fecha veinte de enero de dos mil quince, este tribunal advierte que el contrato referido nace del mismo procedimiento de invitación para arrendamiento de un área adyacente del Aeropuerto Internacional La Aurora, para diseño, construcción, operación y mantenimiento del nuevo sistema de distribución de combustible, conforme las recomendaciones del Plan Maestro del Aeropuerto Internacional la Aurora, en el cual no se observa la Ley de Contrataciones del Estado y su procedimiento, la negociación carece de validez y por lo tanto no es viable su aplicación en el contexto jurídico del país, así también se celebró el negocio jurídico mediante el contrato privado que se cuestiona de nulidad absoluta, que proviene de lo ordenado mediante la resolución dictada por el Interventor de la Dirección General de Aeronáutica Civil identificada con el número RES guion DGAC guion DS guion un mil setenta y ocho guion dos mil quince, de fecha diez de diciembre de dos mil catorce, en consecuencia el referido contrato no nace a la vida jurídica. Se advierte que el Acuerdo 939-2002 regula el Arrendamiento de Áreas en los Edificios de las Terminales Aéreas, Áreas Adyacentes y zonas de Influencia; y sus reformas, tal y como lo argumenta la Procuraduría General de la Nación, no solo es una norma de inferior jerarquía sino que es específica para contratos propios de arrendamiento de bien inmueble, así también argumenta que: “Estos nuevos elementos contractuales hacen presuponer que el negocio conlleva una típica concesión de un servicio contenido en el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado, es decir que el contrato cuestionado no solo lleva implícito el arrendamiento de un bien inmueble, sino que conlleva la construcción, montaje e instalación de una planta de arrendamiento de combustible y la faculta para que en firma exclusiva distribuya el producto a la aviación, negocio jurídico que encuadra en la Ley de Contrataciones del Estado…”, de lo que se deduce que en el presente caso se obvió el procedimiento de la licitación, no obstante, que las leyes son claras y precisas y no permiten otra forma de adjudicación, y el hecho de que una norma reglamentaria lo establezca no significa que la misma sea aplicable, en virtud que un Acuerdo Gubernativo no es superior a una ley, sino al contrario, su función dentro del ordenamiento jurídico es la de ser un instrumento que de apoyo en lo que sea aplicable a la ley, doctrina legal que está sustentada por el artículo 9 de la Ley del Organismo Judicial, que contempla la jerarquía del ordenamiento jurídico del país; la relacionada actitud de la Dirección General de Aeronáutica Civil, es contraria a normas de orden público, como son la Constitución Política de la República de Guatemala, la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento, la Ley del Organismo Judicial, lo que constituye un elemento más que fundamenta la nulidad del negocio jurídico planteado, a efecto que el Tribunal por medio de este proceso judicial restituya el imperio de la ley, por lo que de lo ya analizado en esta sentencia resulta conveniente para el país DECLARAR NULO EL NEGOCIO JURÍDICO cuestionado el Contrato Administrativo número cero tres guion dos mil quince (03-2015), suscrito entre la Dirección General de Aeronáutica Civil y la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, de fecha veinte de enero de dos mil quince, así como las excepciones perentorias interpuestas por la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima. (sic)…».
MOTIVOS Y SUBMOTIVOS INVOCADOS
Motivo de forma
Submotivo
Incongruencia del fallo con las acciones que fueron objeto del proceso.
Motivos de fondo
a) Aplicación indebida del artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado.
b) Error de hecho en la apreciación de la prueba.
CONSIDERANDO I
Incongruencia del fallo con las acciones que fueron objeto del
proceso.
Con respecto a este submotivo, la casacionista argumentó: «Es importante mencionar que en la sentencia hoy recurrida, la Sala se extralimitó en su resolución, emitiendo un fallo incongruente con las acciones que fueron objeto del proceso y con la misma ley; pues no obstante la parte actora (P.E.B., Sociedad Anónima), solicitó en su segunda ampliación de demanda, que se declarara la nulidad del contrato (…) celebrado entre Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima y la Dirección General de Aeronáutica Civil, al haber resuelto la Sala declarar la nulidad absoluta del negocio jurídico referidose extralimitóen las funciones que la propia ley le permite, pues el parámetro legal al que se encuentra sujeto todo órgano jurisdiccional del ramo de lo contencioso administrativo lo constituyeúnicamente el poder revocar, confirmar o modificarla resolución administrativa impugnada, más en ningún momento la norma le permite declarar la nulidad de un contrato administrativo (…)
»… es evidente que la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, incurrió en una violación directa de los artículos 45 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, 26 del Código Procesal Civil y M. y 147 inciso e) de la Ley del Organismo Judicial; y que dicha vulneración se llevó a cabo al haber emitido pronunciamiento declarando la nulidad de un contrato de arrendamiento, identificado como 03-2015 y que ya ha sido previamente individualizado,sin que exista fundamento legal que le brinde esa facultad,o en todo caso, sin haberse cumplido todos los prerrequisitos legalmente exigidos para ello, como lo sería una declaratoria de lesividad y el proceso fuera entablado por la propia administración pública, tal y como se contempla en el último párrafo del artículo 20 de la Ley de lo Contencioso Administrativo (…)
»… es importante advertir que en el apartado resolutivo de la sentencia recurrida, la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo omite resolver sobre las excepciones perentorias planteadas por mi mandante; pues, únicamente se limita a acceder a la pretensión de la parte actora y resuelve con lugar la demanda planteada. Sumado a ello, en su numeral romano II declara la nulidad absoluta del negocio jurídico sin que esta haya sido solicitado oportunamente por las partes en ejercicio de los vehículos procesales idóneos (sic) …»
Alegaciones
ElMinisterio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, argumentó:«… el artículo 221 de la Constitución Política de la República de Guatemala, regula lo relacionado al Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y establece que su función es de controlar de la juridicidad de la administración pública y tiene atribuciones para conocer en caso de contienda por actos o resoluciones de la administración y de las entidades descentralizadas y autónomas del Estado, así como en los casos de controversias derivadas de contratos y concesiones administrativas.
»… De tal cuenta, que al momento de emitir sentencia y ya sea revoque, modifique una resolución administrativa, este Órgano Jurisdiccional debe dictar lo que procede de conformidad con lo resuelto por consiguiente, si la resolución fue confirmada, el Tribunal ordena a la entidad administrativa que ejecute la resolución administrativa toda vez que la misma fue confirmad, si el Tribunal decide modificar la resolución administrativa, el mismo realiza las modificaciones correspondientes y ordena a la Entidad Administrativa a que ejecute una nueva postura de conformidad con lo resuelto y finalmente, si al Tribunal decide revocar una resolución, debe de ordena que se emita una nueva resolución de conformidad al derecho invocado, por lo que la Entidad Administrativa deberá emitir nueva resolución, ya que de lo contrario y como en el presente caso la entidad Terminales del Atlántico, S. erróneamente plantea, la resolución administrativa revocada crearía un vacío legal y un estado de incertidumbre sin existir una resolución que pusiere fin a la contienda entre el particular y el órgano administrativo. De esa cuenta, la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no se extralimitó en cuanto a lo resuelto (sic)…».
LaDirección Generalde Aeronáutica Civil,sostuvo que: «…En el caso en concreto P.E.B., S. quien inicio el Proceso Contencioso Administrativo (…) al ampliar su demanda en las peticiones que oportunamente realizó en el referido escrito, solicitó al Órgano Jurisdiccional a cargo, anular la totalidad de lo actuado en el expediente administrativo controvertido y asimismo el contrato administrativo (…) Con lo que se comprueba que existía una relación expresa y directa entre lo solicitado por parte de P.E.B., S. y lo resuelto por la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en virtud que dentro de las competencias de dicho Órgano Jurisdiccional, se encuentra no solo resolver en casos de contiendas por resoluciones administrativas, sino también en casos por controversias derivadas de contratos administrativos (…) Motivo por el cual el presente Recurso de Casación invocando el numeral sexto del artículo 622 por violación de los artículos 26 del Código Procesal Civil y M. y 147 literal c) de la Ley del Organismo Judicial, deviene improcedente (…).
»Además, de gran importancia es tomar en cuenta que el Contrato Administrativo (…) nace a la vida jurídica, con fundamento en la Resolución (…) que autoriza el faccionamiento de dicho contrato administrativo y que se encuentra plasmada en la cláusula primera del indicado contrato, por lo que es ilógico que por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dejar sin efecto la Resolución Administrativa en cuestión y no pronunciarse respecto del Contrato Administrativo al cual de vida la Resolución invalidada. Razón por la cual, la Sala Quinta resuelve de esa manera (…)
»… en el presente caso, no fue necesaria dicha declaración por parte del Presidente de la República, pues como bien lo indica ley (Art. 20 último párrafo de la Ley de lo Contencioso Administrativo), esta solo será necesaria cuando el proceso contencioso administrativo sea planteado por parte de la Administración Pública, en virtud de un contrato vigente que provoque perjuicio a los intereses del Estado y no a un particular como lo es P.E.B., S.A. (sic)…».
La entidad C.G.I.,sostuvo respecto de la: «Incongruencia del fallo con las acciones que fueron objeto del proceso (…) Efectivamente, en el proceso la actora solicitó que se declarara con lugar la nulidad del contrato, asimismo, la Procuraduría General de la Nación en el ejercicio de la representación del Estado de Guatemala solicitó la nulidad absoluta del negocio jurídico consistente en el contrato administrativo 03-2015. Desde que se demandó la nulidad del contrato este pasó a ser uno de los temas objeto de decisión. Se debe resaltar el hecho que al contestar la demanda (…) Terminales del Atlántico Sociedad AnónimaDEBATIÓlos argumentos de la demandante en cuanto a la declaratoria de nulidad solicitada. De esa cuenta, aun y cuando no fuere la vía procesal adecuada, que no es el caso como más adelante se establecerá,la propia casacionista consintió que dicho hecho fuese parte del proceso(…)
»De esa cuenta, la nulidad del contrato sí fue uno de los temas discutidos en el proceso y éste debía resolverse en sentencia de manera que, al hacerlo así, la Sala en la sentencia,el fallo no es incongruente con las acciones que fueron objeto del proceso(…)
»De lo anterior se establece con claridad que fue la autoridad legitimada quien en el proceso contencioso administrativo solicitó que se declarara la nulidad absoluta del negocio jurídico contenido en el contrato administrativo número 03-2015 otorgado por la Dirección General de Aeronáutica Civil y que dicha solicitud se realizó en el proceso judicial idóneo de conformidad con lo establecido por la Constitución Política de la República de Guatemala (sic)…».
LaProcuraduría Generalde la Nación,expuso: «Al respecto mi representada considera que la declaratoria de nulidad del contrato administrativo número 3-2015 es la consecuencia de la revocatoria de la resolución que le dio origen y que el fallo resultaría incompleto sin esa declaratoria de nulidad que fue una de las peticiones de la parte demandante en el referido proceso contencioso administrativo, por lo tanto mi representad estima que la Honorable Cámara no puede acoger el argumento de la entidad recurrente, en cuanto a que haya existido incongruencia entre lo resuelto y el objeto del proceso, en consecuencia este sub-motivo de procedencia deviene ser desestimado (sic)…».
Las entidades Líquidos y Químicos, Sociedad Anónima y P.E.B., Sociedad Anónima, a pesar de haber sido notificadas en el lugar señalado, no presentaron alegatos en el día de la vista.
Análisis de la Cámara
La incongruencia del fallo con las acciones que fueron objeto del proceso, se configura cuando al resolver la Sala sentenciadora, decide sobre aspectos que no fueron el objeto de la controversia dentro del proceso contencioso administrativo.
En el presente caso, la casacionista aduce que la Sala sentenciadora incurrió en el submotivo invocado, porque declaró nulo el contrato identificado con el número cero tres guion dos mil quince (03-2015), facultad que considera no le asiste, pues podría revocar, confirmar o modificar las resolución impugnada, no así el contrato de mérito, lo cual produjo la violación de los artículos 45 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, 26 del Código Procesal Civil y M. y 147 inciso c) de la Ley del Organismo Judicial.
La Salasentenciadora, entre otras consideraciones estimó que:«… Así también por la forma en la que se resuelve y por haberlo solicitado la entidad demandante sobre laNulidad Absolutadel Contrato Administrativo,número cero tres guion dos mil quince (03-2015), en relación al negocio jurídico en él contenido, suscrito entre la Dirección General de Aeronáutica Civil y la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima, de fecha veinte de enero de dos mil quince, este tribunal advierte que el contrato referido nace del mismo procedimiento de invitación para arrendamiento de un área adyacente del Aeropuerto Internacional La Aurora, para diseño, construcción, operación y mantenimiento del nuevo sistema de distribución de combustible, conforme las recomendaciones del Plan Maestro del Aeropuerto Internacional la Aurora, en el cual no se observa la Ley de Contrataciones del Estado y su procedimiento, la negociación carece de validez y por lo tanto no es viable su aplicación en el contexto jurídico del país, así también se celebró el negocio jurídico mediante el contrato privado que se cuestiona de nulidad absoluta, que proviene de lo ordenado mediante la resolución dictada por el Interventor de la Dirección General de Aeronáutica Civil identificada con el número RES guion DGAC guion DS guion un mil setenta y ocho guion dos mil quince, de fecha diez de diciembre de dos mil catorce, en consecuencia el referido contrato no nace a la vida jurídica.».
De los argumentos de la casacionista y lo considerado por la Sala sentenciadora, se establece que el objeto del proceso contencioso administrativo que subyace al presente recurso de casación, lo constituyó la manera en que se realizó el proceso de adjudicación del contrato de arrendamiento de un área adyacente del Aeropuerto Internacional La Aurora para el diseño, construcción, operación, y mantenimiento del nuevo sistema de distribución de combustible, de conformidad con las recomendaciones vertidas en el Plan Maestro del Aeropuerto Internacional La Aurora por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), para posteriormente firmar el contrato de mérito.
Derivado de lo anterior, esta Cámara determina que la Sala, al resolver en la forma en que lo hace, no incurrió en el quebrantamiento sustancial del procedimiento invocado por la casacionista, toda vez que, al haber declarado la revocatoria de la resolución impugnada, ésta llevaba aparejada la consecuencia jurídica procesal de declarar la nulidad del contrato administrativo, número cero tres guion dos mil quince.
Con base en lo antes analizado, se establece que la Sala sentenciadora resolvió congruente con los planteamientos formulados por los sujetos procesales, lo cual
permite concluir que no incurrió en el subcaso invocado, por lo que el mismo
deviene improcedente.
CONSIDERANDO II
Esta Cámara ha sostenido en distintas ocasiones que con el fin de guardar el orden lógico de la sentencia, cuando en el recurso se invocan los submotivos contemplados en los incisos 1º y 2º del artículo 621 del Código Procesal Civil y M., el análisis respectivo debe iniciar por los submotivos de error de derecho o de hecho en la apreciación de la prueba, puesto que antes de analizar lo expuesto por el casacionista, sobre si el órgano incurrió en su fallo en los submotivos relacionados con la infracción de normas jurídicas de carácter sustantivo, debe analizarse si hubo o no error en la apreciación de la prueba, pues la determinación de los hechos o el valor probatorio dado a los medios de convicción aportados al proceso son determinantes para establecer si se incurrió en violación, interpretación errónea o aplicación indebida de ley.
Error de hecho en la apreciación de la prueba
Con respecto a este submotivo, la casacionista manifestó:«… Las pruebas especificas que se refieren como omitidas en el presente caso, al no haber sido analizadas ni valoradas por la Sala (…) son: “a)la impresión de la resolución (…) dictada por laDirección Generalde Aeronáutica Civil(…) mediante la cual se le otorgó en arrendamiento a la entidadP.E.B., Sociedad Anónimael área ubicada en el interior del Aeropuerto Internacional la Aurora;b)Impresión del contrato administrativo de arrendamiento (…) entre laDirección Generalde Aeronáutica Civily la entidadP.E.B., Sociedad Anónima; c)Informe rendido por la Dirección General de Aeronáutica Civil, en relación a la vigencia del contrato de arrendamiento del área adyacente (…) identificado comoDS-084-2015(…)d)Informe rendido por la Dirección General de Aeronáutica Civil, en relación a la vigencia del contrato de arrendamiento del área adyacente (…) identificado comoDS-085-2015(…)e)Informe rendido por la Dirección General de Aeronáutica Civil, en relación a la vigencia del contrato de arrendamiento del área adyacente (…) celebrado (…) entre laDirección Generalde Aeronáutica Civily C.G.I.; contrato que sufrió dos modificaciones (…)
»Infracción de los artículos 147 literal “d” de la Ley del Organismo Judicial y 3º párrafo del 127 del Código Procesal Civil y M.:
»Como es fácilmente apreciable, en la sentencia hoy recurrida la Sala correspondiente no entró a valorar de conformidad con la sana crítica, ni a analizar o descalificar, si fuera el caso, ninguno de los medios de prueba que fueron propuestos por las partes y diligenciados dentro del presente proceso con lo que se evidencia una infracción al artículo 147 literal “d” de la Ley del Organismo Judicial (…)
»… para efectos del planteamiento del presente recurso de casación, interesa específicamente la omisión de la valoración y apreciación de la pruebas documentales e informes (…) ya que es en virtud de dichos medios probatorios que la sentencia recurrida debió haber sido emitida en el sentido contrario del que originalmente lo fue (…)
»En conclusión, la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en su calidad de contralora de la juridicidad de las incidencias administrativas ocurridas con relación a la resolución administrativa impugnada al plantear el proceso contencioso administrativo que subyace al presente recurso y por ende, relacionado también con el contrato cuya nulidad fue declarada (03-2015), falló en valor los contratos de arrendamiento deP.E.B. S.A., C.G.I., y Líquidos y Químicos, S.,pues al verificar que las contrataciones realizadas por la Dirección General de Aeronáutica Civil, siempre se han sustentado en la figura del contrato de arrendamiento, era procedente que resolviera declarando SIN LUGAR la demanda del proceso contencioso administrativo en mención o, en su caso, explicar la diferencia entre el contrato 03-2015 y los contratos de las otras operadoras, para señalar el motivo razonable, proporcional y objetivo para hacer un trato diferenciado entre dichos contratos (…)
»… De acuerdo al razonamiento señalado (…) se evidencia que la sentencia recurrida infringe el artículo 147 literal “d” de la Ley del Organismo Judicial, toda vez que no solamente falló en analizar y exponer sus consideraciones de derecho que hicieron mérito del valor de las pruebas rendidas, sino que además obvio la valoración de 2 pruebas documentales y 3 informes de esas pruebas admitidas como tal sobre las que se cometió error de hecho en su apreciación, por omisión (…)
»Infracción de los artículos 2 y 4 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
» La infracción a los artículos anterior se suscitó al no haber aplicado en igualdad de condiciones, el criterio utilizado al momento de emitir la sentencia recurrida (…)
»… se determina entonces que, si no se hubiera incurrido en error de hecho en la apreciación de las pruebas antes individualizadas, al haber omitido su análisis y valoración, la Sala hubiera sido capaz de advertir el trato desigual aplicado al contrato03-2015suscrito entreTerminales del Atlántico, S.y laDirección Generalde Aeronáutica Civil,en comparación con la consideración tenida hacia los contratos (…) suscritos respectivamente entreP.E.B., S.,C.G.I.yLíquidos y Químicos, S. A. con la mismaDirección; y por ende, debió haber declarado sin lugar la demanda de lo contencioso administrativo interpuesta, o en todo caso, pronunciarse sobre los contratos celebrados entre las tres entidades antes señaladas y explicar la diferencia entre el contrato 03-2015 y los contratos de las otras operadoras, para señalar el motivo razonable, proporcional y objetivo para hacer un trato diferenciado entre dichos contratos (sic) …»
Alegaciones
ElMinisterio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda,con respecto a este submotivo manifestó:«… En cuanto a los MOTIVOS DE FONDO (…) los mismos deben ser resueltos de conformidad a las incidencias del proceso y de conformidad a derecho de tal cuenta que la Cámara Civil de la Corte Suprema de Justicia emita sus consideraciones y pronunciamiento respectivos, siempre bajo el estricto apego al derecho (sic)…».
LaDirección Generalde Aeronáutica Civil, argumentó:»IV. Por la apreciación de la prueba debidamente aportada:Respecto de este argumento, el postulante hace relación a resoluciones y contratos administrativos, que fueron debidamente ofrecidos, aportados, diligenciados y valorados en el proceso subyacente, los cuales no tienen mayor relevancia en el pronunciamiento de la sentencia, pues todos los documentos individualizados, fueron otorgados en virtud de una Acción Constitucional de Amparo presentada en su momento por C.G.I. en el expediente identificado con el número 1001-2015-00049, en el cual la sentencia en primer grado otorgó la protección constitucional a C.G.I. lo que obligó a la Dirección General de Aeronáutica Civil a prorrogar los Contratos Administrativos de Arrendamiento a las prestadoras del servicio de combustible en el Aeropuerto Internacional La Aurora hasta que iniciara operaciones la nueva planta de suministro de combustible de Terminales del Atlántico, S. Por ello, dicha prueba no configura omisión de análisis en la apreciación de la prueba por parte del Órgano Juzgador, pues no tiene relevancia en el resultado final del fallo (sic)…».
La entidadC.G.I.en cuanto a este submotivo manifestó:«… El argumento central de la casacionista estriba que la sala omitió considerar las pruebas referidas las que demuestran que entre PUMA ENERGY BAHAMAS, SOCIEDAD ANÓNIMA, CHEVRON GUATEMALA INC. y LÍQUIDOS Y QUÍMICOS, SOCIEDAD ANÓNIMA y la Dirección General de Aeronáutica Civil, existen contratos de arrendamiento suscritos a través de los cuales tales entidades pueden distribuir combustibles en el Aeropuerto Internacional La Aurora y que, como consecuencia de ello, la figura del arrendamiento siempre ha sido utilizada por la Dirección General de Aeronáutica Civil para regular una relación como la que es objeto entre la Dirección General de Aeronáutica Civil y Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima (…)
»Aun cuando se hubiese omitido apreciar los documentos que la casacionista señala, tal circunstancia no podría ser suficiente para cambiar el resultado del fallo, toda vez que (…) la relación entre tales entidades y la Dirección General de Aeronáutica Civil no tiene los mismos propósitos que la relación entre la Dirección General de Aeronáutica Civil y Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima».
También hizo referencia de distintas acciones de amparo, así: a) 01145-2015-00306, ante la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, constituida en Tribunal de Amparo; b) 01145-2015-00251, también ante la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, constituida en Tribunal de Amparo. En las apelaciones presentadas, la Corte de Constitucionalidad ha resuelto«confirmando el máximo tribunal constitucional, que el proceder del señor interventor de la Dirección General de Aeronáutica Civil –apegado a la opinión de la Procuraduría General de la Nación- no le causa agravio alguno a la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad Anónima (sic)…».
LaProcuraduría Generalde la Nación,expuso: «…A este respecto es necesario manifestar que el recurrente pretende traer a colación situaciones análogas para fundamentar su posición, sin embargo ninguno de estos medios de prueba fue tergiversado o restringido para llevar a equivocación alguna, por cuanto no eran fundamentales para la controversia y se referían a otros procedimientos administrativos, razón por la cual mi representada estima que este sub-motivo de procedencia también debe ser desestimado (sic)…».
Análisis de la Cámara
El submotivo de error de hecho en la apreciación de la prueba, puede configurarse por la omisión del análisis de una prueba aportada legalmente al proceso y por tergiversación, que consiste en que el Tribunal aprecia erróneamente la información o los hechos contenidos en la prueba legalmente aportada al proceso, obteniendo conclusiones distintas de las que realmente representa; dichas circunstancias deben demostrar de modo evidente la equivocación del juzgador e incidir en el resultado del fallo.
En el presente caso, la casacionista con respecto a este submotivo argumentó:«…Infracción de los artículos 147 literal “d” de la Ley del Organismo Judicial y 3º párrafo del 127 del Código Procesal Civil y M.:
» Como es fácilmente apreciable, en la sentencia hoy recurrida la Sala correspondiente no entró a valorar de conformidad con la sana crítica, ni a analizar o descalificar, si fuera el caso, ninguno de los medios de prueba que fueron propuestos por las partes y diligenciadas dentro del presente proceso con lo que se evidencia una infracción al artículo 147 literal “d” de la Ley del Organismo Judicial (…)
»…para efectos del planteamiento del presente recurso de casación, interesa específicamente la omisión de la valoración y apreciación de la pruebas documentales e informes (…) ya que es en virtud de dichos medios probatorios que la sentencia recurrida debió haber sido emitida en el sentido contrario del que originalmente lo fue (…)
»En conclusión, la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en su calidad de contralora de la juridicidad de las incidencias administrativas ocurridas con relación a la resolución administrativa impugnada al plantear el proceso contencioso administrativo que subyace al presente recurso y por ende, relacionado también con el contrato cuya nulidad fue declarada (03-2015), falló en valor los contratos de arrendamientode P.E.B. S.A., C.G.I., y Líquidos y Químicos, S.,pues al verificar que las contrataciones realizadas por la Dirección General de Aeronáutica Civil, siempre se ha sustentado en la figura decontrato de arrendamiento,era procedente que resolviera declarando SIN LUGAR la demanda del proceso contencioso administrativo en mención o, en su caso, explicar la diferencia entre el contrato 03-2015 y los contratos de las otras operadoras, para señalar el motivo razonable, proporcional y objetivo para hacer un trato diferenciado entre dichos contratos (…)
»…De acuerdo al razonamiento señalado (…) se evidencia que la sentencia recurrida infringe el artículo 147 literal “d” de la Ley del Organismo Judicial, toda vez que no solamente falló en analizar y exponer sus consideraciones de derecho que hicieron mérito del valor de las pruebas rendidas, sino que además obvio la valoración de 2 pruebas documentales y 3 informes de esas pruebas admitidas como tal sobre las que se cometió error de hecho en su apreciación, por omisión (…)
»Infracción de los artículos 2 y 4 de la Constitución Política de la República de Guatemala:
»…al haberse omitido realizar una apreciación correcta de hecho sobre la prueba propuesta por las partes dentro del proceso contencioso administrativo que nos ocupa (…)
»La infracción a los artículos anterior se suscitó al no haber aplicado en igualdad de condiciones, el criterio utilizado al momento de emitir la sentencia recurrida (…)
»… se determina entonces que, si no se hubiera incurrido en error de hecho en la apreciación de las pruebas antes individualizadas, al haber omitido su análisis y valoración, la Sala hubiera sido capaz de advertir el trato desigual aplicado al contrato03-2015suscrito entreTerminales del Atlántico, S. y la Dirección General de Aeronáutica Civil,en comparación con la consideración tenida hacia los contratos (…) suscritos respectivamente entreP.E.B., S., C.G.I. y Líquidos y Químicos, S.con la mismaDirección; y por ende, debió haber declarado sin lugar la demanda de lo contencioso administrativo interpuesta, o en todo caso, pronunciarse sobre los contratos celebrados entre las tres entidades antes señaladas y explicar la diferencia entre el contrato 03-2015 y los contratos de las otras operadoras, para señalar el motivo razonable, proporcional y objetivo para hacer un trato diferenciado entre dichos contratos (sic)…».
De conformidad con la naturaleza del recurso de casación y atendiendo a su categoría de extraordinario, una de las condiciones que se exigen en el planteamiento de la tesis consiste en que el casacionista debe cumplir con observar los aspectos técnicos jurídicos que tanto la jurisprudencia como la doctrina, han establecido para el perfeccionamiento de la impugnación que pretende, ya que a través de ellos se traza el marco de referencia sobre el cual la Cámara debe pronunciarse.
Esta Cámara, de lo argumentado por el casacionista establece que incurre en defectos en el planteamiento de su tesis, por las razones siguientes:
a) Pretende denunciar un supuesto error de hecho en la apreciación de las pruebas, manifestando la infracción de preceptos jurídicos constitucionales (2 y 4 de la Constitución Política de la República de Guatemala), así mismo, denuncia como infringido el artículo 147 inciso d) de la Ley del Organismo Judicial, argumentos que no corresponden al submotivo invocado, pues a través de este yerro no puede cuestionarse normativa jurídica, ya que la ley y la doctrina en materia de casación, establecen otros submotivos para hacer valer tales infracciones, esto debido a que por medio del error de hecho, lo que debe impugnarse es la plataforma fáctica, así como la incidencia que pudo haber tenido para resolver la controversia.
b) De igual forma incurre en defecto en su interposición, al pretender impugnar el artículo 127 tercer párrafo del Código Procesal Civil y M., pues el mismo hace relación a un sistema de valoración de prueba (sana crítica), lo cual corresponde ser denunciado a través de un submotivo de diferente naturaleza al invocado, ya que a través del error de hecho en la apreciación de la prueba, lo que se debe impugnar es la omisión o tergiversación de los mismos, no si fueron o no valorados, o si no se tomó en cuenta un sistema de valoración de prueba.
Derivado de las deficiencias advertidas, las cuales no pueden ser subsanadas de oficio por esta Cámara, la misma se encuentra imposibilitada de incursionar en el análisis de la tesis propuesta, dado el carácter eminentemente técnico y formalista del recurso de casación, por lo que el submotivo invocado deviene improcedente.
CONSIDERANDO III
Aplicación indebida de la ley
Con respecto a este submotivo, la casacionista argumentó: «…En el presente caso la Sala Quinta de lo Contencioso Administrativo, consideró en la sentencia recurrida que: “… Lo que se pretendía era la construcción y operación de un nuevo sistema de combustible además de su explotación,como una concesión de obra y servicio público, toda vez que encuadra en la Ley de Contrataciones del Estado y en el artículo 131 de la Constitución Política de la República de Guatemala…”.
»Posteriormente en la misma sentencia recurrida, se señala: “en dicho procedimiento se observa que no fueron respetadas las recomendaciones contenidas en el Plan Maestro del Aeropuerto Internacional la Aurora… así también como de la renta fija, renta variable y por existir un derecho de explotación sobre un bien público debió haberse utilizado otra figura contractual… En ese orden de ideas, según lo regulado en el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado, que preceptúa: “Para los fines de esta Ley se entiende por concesión la facultad que el Estado otorga a particulares, para que por su cuenta y riesgo construyan, produzcan, monten, instalen, mejoren, adicionen, conserven, restauren y administren una obra, bien o servicio público, bajo el control de la entidad pública concedente, con o sin ocupación de bienes públicos, a cambio de una remuneración que el particular cobre a los usuarios de la obra, bien o servicio”.
»De conformidad con la parte resolutiva transcrita de la sentencia recurrida, se establece claramente que la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativono hizo un claro análisisque fundamentara por qué finalmente consideró que el contrato 3-2015 celebrado entreTerminales del Atlántico, Sociedad Anónima y la Dirección General de Aeronáutica Civil,se trata de una concesión y no de un arrendamiento, como fue establecido inicialmente por las partes contratantes, toda vez que se limita a indicar que encuadra dentro del artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado, sin analizar ni fundamentar por qué.
»Lo anterior constituye la base para afirmar que el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estadono es la norma que debió ser aplicada para emitir la sentencia recurrida, toda vez que lo acordado en el contrato 03-2015 no se trató de una concesión, sino como claramente y en varias ocasiones se argumentó, fue un contrato de arrendamiento (...) en el presente casono se configuró una concesión(…)
»…la obra en sí (es decir, la planta de almacenamiento de combustible) de ninguna manera será utilizada por los ciudadanos, y el servicio de manejo combustible en nada se diferencia del que es su suministrado cotidianamente en las conocidas “Estaciones de Servicio o Gasolineras”, las cuales, en su gran mayoría, son operadas precisamente por arrendatarios. Además, es necesario recalcar que en el presente caso el área arrendada la otorgó el Estado con el objeto de realizar una actividad que le traerá beneficios económicos (por medio de las rentas que Terminales del Atlántico, S. le pagará) y no porque se vea imposibilitado por limitaciones presupuestarias a prestar algún servicio público (lo cual constituye un requisito fundamental en las concesiones) (…)
»…la Dirección General de Aeronáutica Civilúnicamenteestará facultada para auditar los libros de contabilidad de mi representada,a efecto de determinar si el cálculo de las rentas variables que se le pagarán se hace correctamente(con el objeto de velar por los intereses del Estado) (…)
»…Sin embargo, tomando en cuenta las circunstancias comerciales bajo las cuales se proveía dicho servicio (como lo ha hecho y sigue haciendo la entidad P.E.B., S., el mismo no reunirá los elementos (de ser prestado al público, para satisfacer una necesidad pública y bajo una organización pública) ni las características (de generalidad, igualdad, regularidad, continuidad y obligatoriedad) que lo hagan ser público (…)
»… Como se puede constatar, ninguna de las siguientes obligaciones que tiene el Estado en una concesión concurren dentro del contrato de arrendamiento 03-2015 (…) “…obtener los derechos de los servicios concesionados…” (…) la Dirección General de Aeronáutica Civilsimplemente le otorgaría a mi representada un área de arrendamiento.Para que realice sus actividades comerciales (…) “…rescatar el servicio que por causas de utilidad pública tales como servicio deficiente, aumento desmedido de precios o por fuerza mayor o caso fortuito…”: Ese “rescate” se refiere a la intervención de los servicios públicos (…)
»…“… revisar las tarifas y velar porque sean éstas las que se cobren…” (…) Sin embargo, en el presente caso, el Estado NO tendría ningún tipo de control sobre las tarifas que mi representada cobre por realizar sus actividades comerciales (que se desarrollarìan en el área arrendada) (…)
»…“… y supervisar la ejecución de la concesión hasta su vencimiento…”; En el presente caso el Estado únicamente podrá velar porque la renta variable se le pague correctamente y que mi representada cumpla con sus correspondientes obligaciones de arrendataria (…)
»Con base en lo anterior, queda claro que el contrato 03-2015, tenía la naturaleza jurídica deser un arrendamiento y no una concesión,y por endeno era aplicable la Ley de Contrataciones del Estado ni el procedimiento de licitación que dicha ley contempla;y en todo caso, la Sala quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a su calidad de “contralor de la juridicidad”, debió haber hecho un análisis doctrinario, jurídico y fáctico, que fundamentara la conclusión finalmente arribada (…)
»Se concluye por tanto, que la sentencia impugnadaaplicó indebidamenteel artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado, al no tomar en consideración el quid iuris, obviando por completo los argumentos de Terminales del Atlántico, S.A. e inaplicó los artículos 1880 y 1881 del Código Civil, que regulan el contrato de arrendamiento y por ende, constituyen las normas idóneas para resolver el proceso que nos ocupa, al tomar en consideración que esa es la figura contractual que nació a la vida jurídica en el presente caso y por ende, la primacía de la autonomía de la voluntad de las partes (…)
»…Idoneidad de los artículos 7 literales “b” y “j”; y 8 de la Ley de Aviación Civil, para ser aplicables al caso concreto(…) Sin embargo las normas antes señaladas no fueron si quiera mencionadas ni mucho menos analizadas por la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo al momento de emitir la sentencia impugnada, pese a haber sido utilizadas como fundamento por Terminales del Atlántico, S., al momento de exponer su defensa, con lo cual se manifiesta nueva y claramentela aplicación indebida de la leyutilizada como fundamento para resolver el proceso contencioso administrativo que nos ocupa y la consecuenteinaplicación de las normas idóneas y especialesaplicables al caso concreto, siendo específicamente los artículos 1880 y 1881 del Código Civil, así como el 7 y 8 de la Ley de Aviación (sic)...».
Alegaciones
Con respecto a este submotivo laDirección Generalde Aeronáutica Civil,argumentó: «I.Por la aplicación del artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado:(…) lo que se pretendía en aquel momento por parte de la Dirección General de Aeronáutica Civil, era una cuestión administrativa sui generis, en virtud que la misma sobrellevaba la aplicación no sólo de leyes precitadas, sino también de la Ley de Aviación Civil y su reglamento, en relación a que en dichas normas, se encuentra aspectos importantes tales como la función de la Dirección de otorgar, modificar, suspender y renovar las autorizaciones para construcción en los aeródromos públicos y privados supervisando su construcción y operación (Art. 7 de la Ley de Aviación Civil); Que la fijación de las tarifas en las actividades de aviación comercial, es efectuada libremente por los explotadores, de acuerdo a las condiciones de mercado y según los criterios de oferta y demanda de los servicios y únicamente en casos excepcionales el estado podrá fijar las tarifas máximas y mínimas (Art. 75 de la Ley de Aviación Civil) y; Que la Dirección General de Aeronáutica Civil fiscaliza la exigencia de aspectos legales operativos y técnicos de los operadores de cualquier actividad relacionada a la aviación civil, tendiendo la facultad de suspender o cancelar en cualquier momento la autorización conferida (Arts. 7, 50 y 51 del Reglamento de la Ley de Aviación Civil) (…)
»II.En ese sentido, al hacer la integración de todas las normas anteriormente citadas, es entendible que el arrendamiento que se pretendió en aquel momento fue una simulación contractual, ya que efectivamente concurrían todos los elementos de una concesión de carácter administrativo y es de este punto donde el Tribunal ad quem establece que en el caso en concreto debe aplicarse lo establecido en el artículo 95 de la Ley de lo Contencioso Administrativo (…)
»III. Por aplicación de los artículos 1880 y 1881 del Código Civil(…) intentar persuadir a este Órgano Jurisdiccional en cuanto a la aplicación de una norma de orden civil a un contrato administrativo, carece de todo fundamento, pues su naturaleza lo aleja del derecho común, suscribiéndolo exclusivamente a normas administrativas, como lo es la Ley de Contrataciones del Estado (sic)…».
La entidadC.G.I.,con respecto a este submotivo, de la aplicación indebida del artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado argumentó:«… La Sala sentenciadora en la resolución que se impugnaTUVO POR PROBADO EL HECHO que la relación jurídica subyacente a la que se le dio el carácter de arrendamientode manera ilegal por parte del interventor de la Dirección General de Migración, encaja en la figura de la concesión y como consecuencia de ello aplicó, el tribunal de lo contencioso administrativo, el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado (…)
»…la entidad Terminales del Atlántico, Sociedad AnónimaNO RESPETÓ EL HECHO QUE LA SALA TUVO POR PROBADOy que condujo al tribunal a aplicar el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado.
» Así las cosas, el recurso de casación debe serDESESTIMADOtoda vez que la recurrente al plantear el submotivo de aplicación indebida de la ley, no respetó el hecho que el Tribunal tuvo por probado consistente en que la relación jurídica subyacente –al que el interventor de la Dirección General de Aeronáutica Civil le dio ilegítimamente el carácter de arrendamiento- encajaba en la figura de concesión (…)
»…La sala sentenciadora no violó por inaplicación los artículos 1880 y 1881 del Código Civil y 7 (literales b y j) y 8 de la Ley de Aviación Civil(…)
»… toda vez que las mismas se refieren a un contrato de arrendamiento y como consecuencia de ello no pudieron ser violadas por inaplicación en el caso concreto porque lo que el tribunal tuvo por acreditado es que en el caso concreto, la relación jurídica a la que pretende atribuirse el carácter de arrendamiento, se trata de una concesión (…)
»… en el proceso no se discutió que la supervisión de la construcción y operación de losaeródromos públicos y privadosy otorgar, modificar, suspender o revocar la autorización para su operación así como el otorgamiento de las autorizaciones necesarias para la explotación de los servicios aeronáuticos no sea una función de la Dirección General de Aeronáutica Civil.
»…Tampoco se discutió y se cuestionó que la Dirección General de Aeronáutica Civil no puede obtener ingresos por el arrendamiento de bienes muebles o inmuebles (sic)...».
LaProcuraduría Generalde la Nación,expuso:«…a ese respecto mi representada estima necesario manifestar en el contrato de arrendamiento (…) contenía elementos propios de la concesión regulada en la Ley de Contrataciones del Estado, puesto que incluyó la obligación de construir, montar, instalar administrar y operar una obra, consistente en una planta de almacenamiento y despacho de combustible, por lo que al concurrir todos los elementos de la concesión administrativa, le resultaba aplicable lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado, en esa virtud (…) en ningún momento la (…) Cámara Civil puede acoger que haya ocurrido la aplicación indebida de la ley (sic)…».
En cuanto a este submotivo elMinisterio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda,hizo únicamente un alegato que ya fue debidamente transcrito en el considerando anterior.
Análisis de la Cámara
Cuando se invoca el submotivo de aplicación indebida de la ley, es menester tener presente que se configura cuando al momento de decidir sobre las leyes que son aplicables a los hechos controvertidos, los juzgadores seleccionan un precepto normativo que no es pertinente; es decir, una norma cuya hipótesis jurídica no encuadra en los hechos controvertidos, dejando de aplicar la que resuelve la controversia.
En el presente caso, la casacionista considera que el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado no era aplicable, y al respecto manifestó:«… la Sala Quinta de lo Contencioso Administrativo, consideró en la sentencia recurrida que: “… Lo que se pretendía era la construcción y operación de un nuevo sistema de combustible además de su explotación,como una concesión de obra y servicio público, toda vez que encuadra en la Ley de Contrataciones del Estado y en el artículo 131 de la Constitución Política de la República de Guatemala…”
»Posteriormente en la misma sentencia recurrida, se señala: “en dicho procedimiento se observa queno fueron respetadas las recomendaciones contenidas en el Plan Maestro del Aeropuerto Internacional la Aurora… así también como de la renta fija, renta variable y por existir un derecho de explotación sobre un bien público debió haberse utilizado otra figura contractual… En ese orden de ideas, según lo regulado en el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado, que preceptúa: “Para los fines de esta Ley se entiende por concesión la facultad que el Estado otorga a particulares, para que por su cuenta y riesgo construyan, produzcan, monten, instalen, mejoren, adicionen, conserven, restauren y administren una obra, bien o servicio público, bajo el control de la entidad pública concedente, con o sin ocupación de bienes públicos, a cambio de una remuneración que el particular cobre a los usuarios de la obra, bien o servicio”.
»De conformidad con la parte resolutiva transcrita de la sentencia recurrida, se establece claramente que la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativono hizo un claro análisisque fundamentara por qué finalmente consideró que el contrato 3-2015 celebrado entreTerminales del Atlántico, Sociedad Anónimay laDirección Generalde Aeronáutica Civil,se trata de una concesión y no de un arrendamiento, como fue establecido inicialmente por las partes contratantes, toda vez que se limita a indicar que encuadra dentro del artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado, sin analizar sin fundamentar por qué.
»Lo anterior constituye la base para afirmar que el artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estadono es la norma que debió ser aplicada para emitir la sentencia recurrida,toda vez que lo acordado en el contrato 03-2015 no se trató de una concesión, sino como claramente y en varias ocasiones se argumentó, fue un contrato de arrendamiento (...) en el presente casono se configuró una concesión(…)
»… la obra en sí (es decir, la planta de almacenamiento de combustible) de ninguna manera será utilizada por los ciudadanos, y el servicio de manejo combustible en nada se diferencia del que es su suministrado cotidianamente en las conocidas “Estaciones de Servicio o Gasolineras”, las cuales, en su gran mayoría, son operadas precisamente por arrendatarios. Además, es necesario recalcar que en el presente caso el área arrendada la otorgó el Estado con el objeto de realizar una actividad que le traerá beneficios económicos (por medio de las rentas que Terminales del Atlántico, S. le pagará) y no porque se vea imposibilitado por limitaciones presupuestarias a prestar algún servicio público (lo cual constituye un requisito fundamental en las concesiones) (…)
»…la Dirección General de Aeronáutica Civil únicamente estará facultada para auditar los libros de contabilidad de mi representada,a efecto de determinar si el cálculo de las rentas variables que se le pagarán se hace correctamente(con el objeto de velar por los intereses del Estado) (…)
»…Sin embargo, tomando en cuenta las circunstancias comerciales bajo las cuales se proveía dicho servicio (como lo ha hecho y sigue haciendo la entidad P.E.B., S., el mismo no reunirá los elementos (de ser prestado al público, para satisfacer una necesidad pública y bajo una organización pública) ni las características (de generalidad, igualdad, regularidad, continuidad y obligatoriedad) que lo hagan ser pública (…)
»…Como se puede constatar, ninguna de las siguientes obligaciones que tiene el Estado en una concesión concurren dentro del contrato de arrendamiento 03-2015 (…) “…obtener los derechos de los servicios concesionados…” (…) la Dirección General de Aeronáutica Civilsimplemente le otorgaría a mi representada un área de arrendamiento. Para que realice sus actividades comerciales (…) “…rescatar el servicio que por causas de utilidad pública tales como servicio deficiente, aumento desmedido de precios o por fuerza mayor o caso fortuito…”: Ese “rescate” se refiere a la intervención de los servicios públicos (…)
»… “…revisar las tarifas y sean éstas las que se cobren…” (…) Sin embargo, en el presente caso, el Estado NO tendría ningún tipo de control sobre las tarifas que mi representada cobre por realizar sus actividades comerciales (que se desarrollarán en el área arrendada) (…)
»… “…y supervisar la ejecución de la concesión hasta su vencimiento…”; En el presente caso el Estado únicamente podrá velar porque la renta variable se le pague correctamente y que mi representada cumpla con sus correspondientes obligaciones de arrendataria. (…)
»Con base en lo anterior, queda claro que el contrato 03-2015, tenía la naturaleza jurídica deser un arrendamiento y no una concesióny por endeno era aplicable la Ley de Contrataciones del Estado ni el procedimiento de licitación que dicha ley contempla; y en todo caso, la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a su calidad de “contralor de la juridicidad”, debió haber hecho un análisis doctrinario, jurídico y fáctico, que fundamentara la conclusión finalmente arribada (…)
»Se concluye por tanto, que la sentencia impugnadaaplicó indebidamenteel artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado, al no tomar en consideración el quid iuris, obviando por completo los argumentos de Terminales del Atlántico, S.A. e inaplicó los artículos 1880 y 1881 del Código Civil, que regulan el contrato de arrendamiento y por ende, constituyen las normas idóneas para resolver el proceso que nos ocupa, al tomar en consideración que esa es la figura contractual que nació a la vida jurídica en el presente caso y por ende, la primacía de la autonomía de la voluntad de las partes (…)
»…Idoneidad de los artículos 7 literales “b” y “j”; y 8 de la Ley de Aviación Civil, para ser aplicables al caso concreto(…) Sin embargo las normas antes señaladas no fueron si quiera mencionadas ni mucho menos analizadas por la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo al momento de emitir la sentencia impugnada, pese a haber sido utilizadas como fundamento por Terminales del Atlántico, S., al momento de exponer su defensa, con lo cual se manifiesta nueva y claramente la aplicación indebida de la ley utilizada como fundamento para resolver el proceso contencioso administrativo que nos ocupa y la consecuenteinaplicación de las normas idóneas y especialesaplicables al caso concreto, siendo específicamente los artículos 1880 y 1881 del Código Civil, así como el 7 y 8 de la Ley de Aviación Civil (sic)...».
Previo a realizar el estudio correspondiente es necesario trascribir el contenido de las normas denunciadas:
El artículo 1880 del Código Civil establece:«… El arrendamiento es el contrato por el cual una de las partes obliga a dar el uso o goce de una cosa por cierto tiempo, a otra que se obliga a pagar por ese uso o goce un precio determinado. Todos los bienes no fungibles pueden ser objeto de este contrato, excepto aquellos que la ley prohíbe arrendar y los derechos estrictamente personales. La renta o precio del arrendamiento debe consistir en dinero o en cualquiera otra cosa equivalente, con tal que sea cierta y determinada…».
El artículo 1881 del mismo cuerpo legal, establece: «…Puede dar bienes en arrendamiento al propietario que tenga capacidad para contratar, así como el que por ley o pacto tenga esta facultad respecto de los bienes que administra…».
La Leyde Aviación Civil, en las partes conducentes preceptúa, en el artículo 7:«… Son funciones de la Dirección, además de otras señaladas en esta ley, las siguientes (…) b) Otorgar, modificar, suspender y revocar las autorizaciones para los aeródromos públicos y privados, supervisando su construcción y operación (…) j) Otorgar las autorizaciones necesarias para la explotación de servicios aeronáuticos (…)
Por su parte, el artículo 8 de dicho cuerpo legal norma que: «…Los ingresos que, en el ejercicio de sus funciones y de acuerdo con las leyes ordinarias, acuerdos gubernativos y convenios, obtenga la Dirección, constituirán ingresos específicos que deberán depositarse en un fondo privado abierto a favor de la misma, por el Ministerio de Finanzas Públicas, de conformidad con lo que establece la Ley Orgánica del Presupuesto. Los ingresos del fondo privativo provendrán de: a) Asignaciones presupuestarias que el Gobierno haga a su favor. b) Arrendamiento de bienes muebles e inmuebles. c) Multas por infracciones. d) Intereses que generen sus recursos financieros. e) Donaciones de otras entidades o personas. f) Cobro de cargos y tasas por los servicios prestados por la Dirección, de acuerdo a lo estipulado en esta ley. g) Las autorizaciones y permisos que otorgue la Dirección a personas individuales o jurídicas, en la prestación de servicios a terceros, así como los traspasos y anotaciones que se realicen en el Registro Aeronáutico. Los recursos del fondo privativo serán destinados a financiar: a) Gastos de operación y funcionamiento de la Dirección, así como para la capacitación de su recurso humano. b) Gastos de mantenimiento de las instalaciones a cargo de la Dirección. c) Costos de inversión en el desarrollo de infraestructura de aeronáutica civil…».
Artículo 95 de la Ley de Contrataciones del Estado: «…Para los fines de esta Ley se entiende por concesión la facultad que el Estado otorga a particulares, para que por su cuenta y riesgo construyan, produzcan, monten, instalen, mejoren, adicionen, conserven, restauren y administren una obra, bien o servicio público, bajo el control de la entidad pública concedente, con o sin ocupación de bienes públicos, a cambio de una remuneración que el particular cobre a los usuarios de la obra, bien o servicio.
»…Son obligaciones mínimas del Estado, obtener los derechos de los servicios concesionados, rescatar el servicio por causas de utilidad pública, tales como servicio deficiente, aumento desmedido de precios o por fuerza mayor o caso fortuito, revisar las tarifas y velar porque sean éstas las que se cobren, y supervisar la ejecución de la concesión hasta su vencimiento. El o los despachos ministeriales, o bien, la autoridad superior de la entidad autónoma o descentralizada bajo cuya competencia se presten o deban de prestarse los servicios en cuestión, deberá emitir una resolución que describa detalladamente el ámbito, características, medios y objetivos de los servicios cuya prestación por terceros, por cuenta del Estado o de sus entidades autónomas y descentralizadas, se pretende efectuar. No podrán concesionarse servicios en los que actualmente el Estado, entidades autónomas y descentralizadas obtengan utilidades. La concesión finaliza por: cumplimiento del plazo, rescisión en los casos que se establezca en el contrato respectivo, o revocación por conducto del Ejecutivo a consideración y eventual aprobación del Congreso de la República…».
Esta Cámara, del análisis de los argumentos de la casacionista, en relación a la aplicación indebida de la ley, lo considerado por la Sala sentenciadora y el contenido de la norma impugnada, determina que ésta regula la posibilidad que tiene la Dirección General de Aeronáutica Civil de otorgar en arrendamiento el área adyacente que fue objeto de discusión en el proceso contencioso administrativo.
Se advierte además, que la Dirección aludida pertenece al Estado, por lo que no puede obviarse el procedimiento establecido en la Ley de Contrataciones del Estado, tal como lo consideró la Sala sentenciadora, pues dicha ley en el artículo impugnado regula la facultad que tiene éste de otorgar a particulares concesiones, para que por su cuenta y riesgo construyan, produzcan, monten, instalen, mejoren, adicionen, conserven, restauren y administren una obra, bien o servicio público, bajo el control de la entidad pública concedente, con o sin ocupación de bienes públicos, a cambio de una remuneración que el particular cobre a los usuarios de la obra, bien o servicio.
Este Tribunal de casación verifica que tales extremos sí fueron considerados por la Sala sentenciadora y al establecerse que tal precepto jurídico es pertinente para resolver la controversia, pues regulan aspectos que fueron discutidos en la hilación de la litis, no existe aplicación indebida de la misma, pues las declaraciones realizadas guardan congruencia con el contenido de ésta.
Ahora bien, en relación a la impugnación de los artículos 1880 y 1881 del Código Civil y 7 incisos b) y j), así como el 8 inciso b) de la Ley de Aviación Civil, al establecerse que no se configuró la aplicación indebida denunciada, esta Cámara se encuentra imposibilitada técnica y materialmente de incursionar en el análisis de las mismas, esto debido a que no se configura la proposición jurídica que permita realizar las declaraciones correspondientes (aplicación indebida de ley-violación de ley por inaplicación).
Derivado de las consideraciones precedentes, esta Cámara estima que el submotivo invocado deviene improcedente y el recurso de casación debe desestimarse.
CONSIDERANDO IV
De conformidad con el artículo 633 del Código Procesal Civil y M., es obligatoria la condena en costas y la imposición de la multa, al ser desestimado el recurso de casación, por lo que, en observancia de tal disposición debe hacerse la declaración correspondiente.
LEYES APLICABLES
Artículos citados y: 12, 203 y 221 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 27 de la Ley de lo Contencioso Administrativo; 25, 26, 70, 71 72, 621 y 635 del Código Procesal Civil y M.; 57, 74, 76, 77, 79 inciso a), 141, 143, 149 y 172 de la Ley del Organismo Judicial.
POR TANTO
LaCorte Supremade Justicia, Cámara Civil,con base en lo considerado y leyes citadas,
RESUELVE
I. DESESTIMAel recurso de casación interpuesto.II.Se condena a la interponente al pago de las costas del mismo y se le impone multa de quinientos quetzales que deberá depositar en la Tesorería del Organismo Judicial dentro del tercer día de quedar firme la presente resolución. N. y con certificación de lo resuelto, devuélvanse los antecedentes a donde corresponde.
M.D.B., Magistrado Vocal Décimo Tercero, Presidente de la Camara Civil; J.F.B., Magistrado Vocal Quinto; S.P.C., Magistrado Vocal Séptimo; N.M.V.P., Magistrado Vocal Noveno. D.L.N.F., Secretaria de la Corte Suprema de Justicia.
